Dansk Socialrådgiverforenings kommentarer til foranalysen om forenklingen af Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats

Som aftalt med beskæftigelsesreformen fra 2014, har Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering igangsat en proces, der skal forenkle Lov om Aktiv Beskæftigelsesindsats. For at understøtte dette arbejde er der lavet en foranalyse af, hvordan loven potentielt kan forenkles.

Til

Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering
Njalsgade 72A
2300 København S

Dansk Socialrådgiverforening (DS) takker for muligheden for at kommentere den foranalyse om forenkling af Lov om aktiv beskæftigelsesindsats (LAB), som Deloittes  har udarbejdet.

Det ressourcemæssige potentiale ved at forenkle LAB er stort. Bliver det grebet rigtig an, er der mulighed for at frigive ressourcer til indsatsen overfor ledige borgere. Ressourcer, der i dag bruges på unødigt bureaukrati. DS er derfor glad for initiativet om at forenkle LAB.

DS vil kraftigt opfordre til, at der nu tages de nødvendige skridt til en reel forenkling af LAB og ikke blot til en teknisk gennemskrivning. Det er nødvendigt for at udløse det store potentiale. En simpel gennemskrivning kan medføre en lovgivning, der nok er lettere at manøvrere i, men som stadig er ligeså kompleks for medarbejderne at arbejde med og ligeså uoverskuelig for borgere og virksomheder at orientere sig i.

Generelle kommentarer

Indledningsvis ønsker DS at påpege følgende:

Den unikke mulighed for at sammentænke LAB og Serviceloven skal udnyttes.

Processen med at forenkle LAB bør ses i relation til det aktuelle arbejde med den ændring af Servicelovens voksenbestemmelser, der pt. foregår i Social- og Indenrigsministeriet. Det er i ikke ringe omfang de samme mennesker, de to love med hver sit formål tager sig af. Det hidtidige forløb med beskæftigelsesreformerne viser, at der er al mulig grund til at koordinere lovteksterne bedre. Det er svært at realisere den tværgående rehabilitering med koordinerende sagsbehandler, rehabiliteringsteams, ressourceforløb og jobafklaringsforløb, hvis de to store lovkomplekser, der skal understøtte denne tværgående indsats, ikke er rettet mere ind mod hinanden.

Mål og begreber på tværs af lovgivningerne bør sammentænkes. Formålsparagrafferne skal sammentænkes, og det skal sikres, at processer og tidsfrister i de to love ikke kolliderer. Herudover skal der arbejdes hen mod én fælles plan for borgeren på tværs af lovgivningerne. Der er i dag al for mange planer, defineret i forskellige lovgivninger, der ikke er koordineret – og i værste fald er de i direkte modstrid med hinanden. De aktuelle revisioner af LAB og Serviceloven bør være med til at rydde op de mange planer.

Alt i alt er det påkrævet at benytte den samtidige revision af de to centrale love til at rette op på den mangelfulde koordinering omkring udsatte borgere og deres problemer. Dette perspektiv i revisionen af LAB er ikke beskrevet i foranalysen, hvilket er beklageligt. Det bør tages med i det videre arbejde.

Der er behov for flere dybtgående analyser i den videre revision af LAB

Den foreliggende rapports analyser og forslag peger overordnet i den rigtige retning. Der er dog i en lang række tilfælde behov for flere og mere dybtgående analyser, før der kan tages endelig stilling til konkrete forslag.

Afsnit 4 og 5 i foranalysen indeholder stort set kun en beskrivelse af de forskellige meget alvorlige problemer i LAB i dag. Skal der på den baggrund udvikles konkrete forslag til ændringer af loven, vil det kræve en række analyser af konsekvenser og muligheder i de enkelte forslag. Der er tale om indholdsmæssige ændringer, som man ikke kan gennemføre uden at forstå, hvad de medfører rettighedsmæssigt, i for hold til arbejdsmarkedspolitikken, økonomisk mv. DS vil kraftigt opfordre til, at de nødvendige analyser gennemføres hurtigst muligt vedrørende en række af de emner, der tages op i kapitel 4 og 5, da det er forudsætningen for at komme videre med de indholdsmæssige forenklinger af loven, som har det største ressourcemæssige potentiale.

Hvis der er opbakning til at gennemføre de nødvendige analyser, vil DS appellere til, at den øvrige reform af loven (forslagene om gennemskrivning) afventer dem. Man kan ikke gennemføre en så omfattende reform i flere etaper, eksempelvis først en gennemskrivning og derefter indholdsmæssige lovændringer. Det vil skabe komplikationer i processen, dobbeltarbejde og en stor belastning af medarbejderne i jobcentrene.

Kommentarer til de enkelte dele af foranalysen

I det følgende beskrives DS’ konkrete kommentarer til de enkelte dele af foranalysen.

Afsnit 3

Det er uklart, hvor stor gevinsten ved at gennemføre flere af forslagene fra afsnit 3.1 til 3.12 vil være. Og tilsvarende hvor belastende gennemførslen vil være ude i praksis. I værste fald vil en snævert afgrænset gennemskrivning af loven udelukkende blive en ressourcekrævende øvelse for medarbejderne i jobcentrene, som ikke ændrer noget ved de grundlæggende problemer i loven i dag. DS vender sig generelt imod en sådan snæver gennemskrivning, der ikke også tager fat på de reelle forenklinger, der virkelig kan mindske bureaukratiet.

3.1 Lovteknisk og strukturel gennemskrivning

En grundlæggende lovteknisk og strukturel gennemskrivning af LAB er nødvendig. DS er enig i dette forslag. Men DS understreger som nævnt, at en gennemskrivning skal ske samtidig med reelle forenklinger. De er afgørende, hvis det store ressourcemæssige potentiale skal forløses.

Herudover er det oplagt i en sådan strukturel gennemskrivning at skabe en struktur, der sikrer, at fremtidige mindre målgrupper, redskaber mv. nemmere kan indpasses i strukturen, så loven bliver mere fremtidssikret.

3.2 Formålsparagraffen opdateres

Det er afgørende, at LABs formålsparagraf opdateres. Den skal afspejle de ændringer, der er sket ved beskæftigelsesreformerne. Den skal således inddrage målene om arbejdsrettet rehabilitering og uddannelse som vej til beskæftigelse. Herudover skal den lægge en overordnet ramme for en ambitiøs indsats i forhold til vigtige dagsordener.

DS er således enig i forslaget om at opdatere formålsparagraffen, og vi kan bakke op om de elementer, som foranalysen peger på som en del af en ny formålsparagraf. DS mener dertil, at målet om at skabe en sammenhængende indsats for ledige på tværs af sektorområder bør fremgå tydeligt af formålsparagraffen. DS vil konkret foreslå, at det skrives ind i formålsparagraffen, at loven har til formål at sikre arbejdsrettet rehabilitering, herunder en sammenhængende indsats for ledige på tværs af sektorområder.

I forbindelse med Carsten Koch udvalgets anden rapport, og senest i trepartsforhandlingerne, har LO og FTF stillet en række forslag til, hvordan arbejdsrettet rehabilitering kan forstås og implementeres, herunder et forslag til, hvordan formålsparagraffen i LAB kan ændres i denne retning. DS tilslutter sig hovedorganisationernes forslag. Notatet kan fremsendes efter behov.

3.3 Anvendelsen af bemyndigelser forenkles

DS er enig i, at der skal være færre bemyndigelser i loven og dermed færre bekendtgørelser. De mange bemyndigelser – herunder uudnyttede bemyndigelser – er med til at gøre loven uoverskuelig, hvorfor der er et forenklingspotentiale her.

3.4 Regler om organisering og ansvar samles

Ingen kommentarer.

3.5 Regler i tilknytning til det individuelle kontaktforløb samles

DS er enig i, at rækkefølgen af reglerne om det individuelle kontaktforløb ændres, så reglerne beskrives med sammen rækkefølge som i et normalt sagsforløb.

3.6 Særlige (midlertidige) ordninger samles

DS er enig i, at særlige ordninger samles i et kapitel for sig. DS vil dog påpege, at de ”særlige initiativer” som ressourceforløb og jobafklaringsforløb ikke skal ind i dette afsnit. De bør have deres eget kapitel som en del af den samlede redskabsvifte på lige fod med kapitlerne om ”vejledning og opkvalificering”, ”virksomhedspraktik”, ”løntilskud” mv. Overskriften for kapitlet om ressourceforløb og jobafklaringsforløb bør være ”Arbejdsrettet rehabilitering”. Se kommentarerne til afsnit 5.1.

3.7 Bevilling og indsats adskilles

DS er enig i at skille bevilling og indsats. DS er dog uenig i formuleringen om, at det skal tydeliggøres, at redskaberne i LAB som udgangspunkt skal anvendes ens for alle. Der er stor forskel på, hvordan redskaberne anvendes til de forskellige målgrupper.

DS er enig i forslaget om at udarbejde en ny selvstændig lov om fleksjob.

DS er også enig i forslaget om at reglerne om indsatsen i revalidering flyttes fra LAS til LAB. DS vil i denne forbindelse understrege, at der er brug for en tydeliggørelse af hele regelsættet vedrørende revalidering, så ordningen bliver mere tilgængelig og operationel. DS vil i den forbindelse foreslå, at revalidering bliver et selvstændigt kapitel i den samlede redskabsvifte på lige fod med kapitlerne om ”vejledning og opkvalificering”, ”virksomhedspraktik”, ”løntilskud” mv. Se kommentarerne til afsnit 5.1.

DS vil samtidig foreslå, at de principafgørelser (227-09 og 208-09), der siden 2009 har indskrænket brugen af revalidering, bliver ændret samtidig med, at bestemmelserne flyttes fra LAS til LAB, så de ikke længere er en del af retstilstanden. DS foreslår også, at det i revalideringsbestemmelserne (LAS, § 46, stk. 2) ikke længere er et krav, at kommunen skal have vurderet, at personen ikke via andre tilbud eller ordninger kan hjælpes til at få tilknytning til arbejdsmarkedet, da en sådan ændring vil tilskynde kommunerne til at anvende ordningen mere.

3.8 Regler, der understøtter beskæftigelsesindsatsen, samles

DS er enig i forslaget om at samle reglerne, der understøtter beskæftigelsesindsatsen. DS vil god gerne påpege, at reglerne om hjælpemidlerne skal koordineres med Servicelovens bestemmelser om samme for at sikre sammenhæng på tværs af sektorer.

3.9 Regler for virksomheder og beskæftigede samles

DS er enig i, at reglerne vedrørende jobcentrenes opgaver i relation til virksomheder og beskæftigede personer samles, da det kan styrke jobcentrenes arbejde med virksomhedsservice og deres indsats for at fastholde beskæftigede i arbejde. DS vil dog påpege, at det skal tydeliggøres, at der er tale om to forskellige typer af indsats: en generel indsats rettet mod virksomhederne og en specifik, individuel indsats rettet mod den enkelte beskæftigede.

3.10 Regler om løntilskud for målgruppe 2.8 flyttes

DS er enig i forslaget.

3.11 Reglerne om statens refusion til kommunerne flyttes

DS er enig i forslaget.

3.12 Mindre justeringsforslag om opgave- og ansvarsfordeling mellem a-kasser og jobcentre

Ingen kommentarer.

Afsnit 4

4.1 Analyse af reglerne om statens refusion til kommunerne

DS er meget enig i, at der bør ske en forenkling af de specifikke refusionsregler, der findes i LAB for en række redskaber og målgrupper. DS understreger, at det forudsætter en analyse af konsekvenserne, så vi er enige i forslaget om en sådan analyse.

4.2 Analyse af opgørelse af forsørgelsesperioder

DS er enig i forslaget om, at der bør laves en analyse, der vurderer, hvorvidt det kan være en administrativ lettelse at opgøre forsørgelsesperioden ensartet (som enten sammenhængende eller sammenlagte). Det virker i dag vilkårligt, hvorvidt der er tale om den ene eller den anden opgørelsesmetode.

4.3 Forslag til ensartet opgørelse af tidsperioder

DS er enig i, at opgørelsen af tidsperioder bør harmoniseres med ens definitioner. Ændringen kræver dog en analyse af muligheder og konsekvenser for de forskellige målgruppers rettigheder, samt i hvor høj grad en ensartning vil lette administrativt.

4.4 Forslag til øget og bedre digitalisering

DS kan ikke støtte forslaget om at øge digitaliseringen af LAB ved i højere grad at anvende objektive kriterier frem for faglige skøn. DS vil fraråde, at man gennemfører flere objektive kriterier for visitationen til målgrupper, fastsættelse af løntilskudssatser samt vurderingen af forlængelse af virksomhedspraktik. Alle tre dele skal fortsat foretages ud fra konkrete, socialfaglige vurderinger, der ikke kan automatiseres.

De målgrupper, der optager flest ressourcer på jobcentrene, er dem, hvis sager er mere komplekse end ledighed alene, og som i sagens natur er underlagt en sagsbehandling, der i vidt omfang beror på individuelle skøn og høj grad af faglighed. Det er sager, der på ingen måder kan overgå til objektive kriterier. Målgrupperne er i øvrigt de samme, som efter politisk ønske har fået ret og pligt til langt mere individuelle forløb end tidligere, og den standardisering, som digitalisering forudsætter, vil sålledes gå imod lovgivers intention vedrørende disse grupper.

Hertil kommer, at socialrådgivernes erfaringer med IT-understøttelsen i beskæftigelsesindsatsen er så dårlige, at vi kraftigt vil anbefale at få de systemer, der skal underbygge den nuværende lovgivning, til at virke, før man prøver kræfter med nye digitaliseringsområder.

Afsnit 5

DS er som udgangspunkt positiv overfor at forenkle både redskabsviften, det individuelle kontaktforløb, ret og pligt reglerne og målgrupperne. Det er her, det største potentiale for at frigive ressourcer til en bedre indsats ligger. Delafsnittene i afsnit 5 indeholder dog blot en beskrivelse af lovens kompleksitet i dag, så det ikke er muligt at tage endelig stilling til nogen forslag, før der foreligger konkrete analyser og forslag til de enkelte emner.

DS vil fastholde en udskillelse af de forsikrede ledige i en særlig målgruppe (se kommentarer til afsnit 5.4), hvis vilkår i forhold til kontaktforløb, redskaber, indsatser, ret og pligt mv. skal fastholdes. Det indebærer, at stort set alle afsnit i afsnit 5 skal analyseres med dette udgangspunkt, og det vil påvirke alle de uddybende analyser, der skal foretages forud for den endelige kvalificering af konkrete forslag i afsnit 5.

5.1 Forenkling af redskabsviften

Tilbuddene i LAB beskrives i kapitel 8-13. Kapitlerne om tilbud er meget præget af lovens mange knopskydninger. Rækkefølgen er ikke meningsfuld. Hertil kommer, at en række af intentionerne med beskæftigelsesindsatsen, som er defineret i de seneste års beskæftigelsesreformer, ikke fremstår af lovgivningens opbygning. En ambition i forenklingen af LAB må derfor være at lave en klar og tydelig tilbudsvifte.

DS foreslår konkret, at den eksisterende redskabsvifte udvides med følgende kapitler/redskaber: 1) Arbejdsrettet rehabilitering (ressourceforløb og jobafklaringsforløb), 2) Revalidering (bestemmelserne om revalidering fra LAS) og 3) Arbejdsfastholdelse (eksisterende bestemmelser om arbejdsfastholdelse fra LAB). En sådan nytænkning indgår ikke i foranalysens forslag, men DS ønsker, at det tages med i den videre analyse af forenklingen af redskabsviften.

5.1.1 Vejledning og opkvalificering

DS foreslår, at der forud for en analyse af forenklingen af vejledning og opkvalificering foretages en afklaring af, hvad redskabet vejledning og opkvalificering kan og bør rumme. Redskabet er i dag for upræcist og rummer mange forskellige typer af indsatser, hvorfor et mere præcist begrebsapparat vil være en fordel.

5.1.2 Virksomhedspraktik

DS foreslår som tidligere nævnt, at alle forslag til ændringer analyseres grundigt igennem, så der kan fremsættes konkrete ændringsforslag vedr. virksomhedspraktik med fuld viden om deres konsekvenser.

DS vender sig imod, at formål og varighed for virksomhedspraktik for forsikrede ledige og for jobparate kontanthjælpsmodtagere ændres. 4 eller max 8 uger er et fornuftigt niveau, når der er tale om borgere, der er tæt på arbejdsmarkedet, og som derfor kun skal i virksomhedspraktik for at ”snuse” til et arbejdsfelt. Der kan muligvis ske en forenkling for aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere, hvor reglerne kan forenkles ved at give medarbejderne på jobcentrene større kompetence til at afgøre omfang og form for virksomhedspraktik ud fra en konkret, socialfaglig vurdering.

5.1.3 Løntilskud

DS foreslår, at alle forslag til ændringer analyseres grundigt igennem, så det bliver muligt at fremsætte konkrete ændringsforslag vedr. løntilskud med fuld viden om deres konsekvenser. De mange variationer i reglerne for ansættelse med løntilskud afspejler til en vis grad velbegrundede forskelle mellem forskelige målgruppers situation og behov. Det understreger, at der bør laves en analyse af disse forskelle, før man kan foretage en forenkling af redskabet på en ny målgruppestruktur.

DS mener dog, at særligt reglerne om ledighedslængde, varighedsbegrænsning og især fastlæggelse af løn og løntilskud til arbejdsgiveren bør kunne forenkles, idet reglerne er særdeles komplicerede og arbejdskrævende.

5.1.4 Mentorstøtte

DS fastholder, at mentorstøtte i nogle tilfælde er et redskab i sig selv på lige fod med de øvrige redskaber i redskabsviften, eksempelvis vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik og løntilskud. Så længe mentorstøtte er den eneste indsats for nogle aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere må det nødvendigvis være sådan. Mentorstøtte er dermed ikke udelukkende et understøttende redskab, men kan være det afhængigt af den sammenhæng, det bruges i.

5.2 Forenkling af det individuelle kontaktforløb

DS er enig i, at reglerne om det individuelle kontaktforløb bør forenkles. Størstedelen af forskellene i kontaktforløbet for målgrupperne virker tilfældige og historisk bestemt. Derudover er reglerne rigide, så de stjæler tid og opmærksomhed for den egentlige opgave: at hjælpe ledige tættere på beskæftigelse og uddannelse.

Tidsfristerne for samtalerne er ofte ikke meningsfulde for arbejdet med den ledige. De bliver styrende for arbejdet, så lovens intentioner, borgerens behov og individuelle forløb glider i baggrunden. DS mener, at der bør ske en forenkling med henblik på dels en markant harmonisering af reglerne vedr. de enkelte målgrupper, dels en udvidelse af sagsbehandlernes mulighed for selv at vurderer, hvornår der skal afholdes samtaler ud fra en konkret vurdering. DS vil foreslå, at der i stedet fastsættes minimumskrav til antallet af samtaler, der så kan planlægges efter hvornår i forløbet, det giver mest mening at afholde dem. Nøjagtig, som det er i dag er tilfældet med de aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere samt i ressourceforløb.

Ved en samlet forenkling bør der samtidig fokuseres på, om de krævende procedurer og tidsfrister i kontaktforløbene er realistiske og nødvendige.

5.3 Forenkling af ret og pligt

Reglerne om ret og pligt er i dag vanskelige at arbejde med, da de varierer meget i forhold til målgrupper og undermålgrupper, herunder aldersgrupper. DS er derfor enig i, at der bør ske en forenkling og harmonisering af reglerne om ret og pligt. Forinden bør der foretages en analyse af, hvad konsekvenserne af eventuelle forenklinger af reglerne vil være for hver målgruppe.

5.4 Forenkling af målgrupper

DS er enig i, at den nuværende målgruppestruktur bør forenkles. Den nuværende struktur med principielt 14 målgrupper med i alt 80 undergrupperinger gør det uomgængeligt at se på en forenkling af hele målgruppestrukturen, så man får væsentligt færre målgrupper end i dag. En målgruppestruktur med færre hovedmålgrupper vil sikre, at kommende nye, mindre målgrupper nemmere kan indplaceres i målgruppestrukturen. På den måde kan man lettere undgå fremtidig knopskydning og fremtidssikre lovens opbygning.

Den målgruppestruktur, foranalysen præsenterer, giver dog i sig selv ikke nogle svar, fordi den ikke forholder sig til, hvad der skal ske med vilkår, indsatser, ret og pligt regler, tidsfrister mv. for de enkelte målgrupper. Altså den vanskelige afklaring af, hvordan lovgivningens elementer potentielt kan harmoniseres indenfor de nye opstillede målgrupper. Det skal analyseres grundigt, før DS kan tage endelig stilling til en ny målgruppestruktur.

DS mener som nævnt, at de forsikrede ledige skal udskilles som en målgruppe for sig, så vilkår, indsatser osv. kan fastlægges særskilt for denne målgruppe. Dels fordi man kan gå ud fra, at denne gruppe skiller sig ud ved at være tættest på arbejdsmarkedet, dels fordi arbejdsgangen med de forsikrede ledige er markant anderledes, da der her skal koordineres og samarbejdes tæt med a-kasserne.

Ud over det ser den foreslåede målgruppestruktur i øvrigt rimelig ud med DS’ øjne. Den indebærer en sammenlægning af flere målgrupper, som virker velbegrundet. Dog kan DS ikke tilslutte sig overvejelsen om, at sygemeldte skal gøres til en del af målgruppe 1. Overvejelsen om at flytte målgruppen af unge i alderen 15-18 år ud af målgruppeinddelingen, kan DS heller ikke tilslutte sig. Det er vigtigt at fastholde et samlet fokus på de unge, der har behov for støtte til at gennemføre en uddannelse.

Afrundende kommentarer

At gennemtænke og analysere et så omfattende (og kaotisk!) lovkompleks som det, der styrer beskæftigelsesområdet, bør gøres grundigt og med tid til at analysere de mange konsekvenser, som eventuelle materielle ændringer kan have. Derfor henstiller DS, at man afsætter den fornødne tid til at gøre arbejdet ordentligt, og at der bliver tid til at inddrage dem, der arbejder med lovgivningen i hverdagen.

De senere års mange reformer på beskæftigelsesområdet har ikke udelukkende haft en indholdsmæssig dimension, de har i høj grad også været drevet af et ønske om fremtidige besparelser. Det har for mange borgere medført et yderligere pres, som jobcentrenes medarbejdere dagligt arbejder med konsekvenserne af.

DS anbefaler derfor, at man fra starten angiver en klar ramme for forenklingsarbejdet, hvor målsætningen er forenkling og forbedret funktionalitet og ikke flere forringelser for en eller flere grupper af ledige. Det kan være med til at sikre en mere konstruktiv proces, hvis man fjerner en så betydningsfuld kilde til usikkerhed.

Med venlig hilsen

Majbrit Berlau
Formand
Dansk Socialrådgiverforening