Høringssvar: Vejledning om særlig støtte til børn, unge og deres forældre (Vejledning nr. 3)

Til

Social- og Indenrigsministeriet
Holmens Kanal 22
1060 København K

Dansk Socialrådgiverforening takker for muligheden for at afgive høringssvar til udkast til vejledning om særlig støtte til børn, unge og deres familier (vejledning nr. 3 til serviceloven).

Overordnet mener DS, at vejledningen på flere punkter er ude af trit med en ønskeværdig udvikling – som mange kommuner faktisk er i gang med – og at den bør gennemgå en mere grundlæggende revision end den foreliggende. Vejledningen bør således langt mere offensivt forhold sig til den store omstilling til en tidlig, fremskudt og sammenhængende forebyggelse med et tæt tværsektorielt samarbejde og helt andre arbejdsformer, som mange kommuner har taget op inspireret af Herning kommune. Vejledningen er i sin nuværende form ikke hjælpsom ift. denne meget ønskværdige udvikling. Vejledningen ignorere også helt problemerne knyttet til den stigende fattigdom, selvom vi kan se, at fattigdom vil få alvorlige følger for mange familier og for de børn, som lever i dem. Endelig mener DS, at vejledningen bør medvirke til at reducere bureaukratiet i arbejdet med børnesagerne. Et tungt bureaukrati er et stigende problem, og vi mener, at det er en indlysende opgave at vejlede kommunerne i, hvordan det kan formindskes. Men det sker desværre ikke. Derfor mener vi, at den aktuelle revision af vejledningen er utilstrækkelig, og at den bør revideres mere grundlæggende.

Fattigdom nævnes ikke i vejledningen

Som nævnt overser vejledningen de problemer, fattigdommen skaber. Faktisk nævnes ordet fattigdom slet ikke i den 616 sider lange tekst. Det gør ordene fattige børn heller ikke. DS mener, at det er en urimelig indskrænkning af fokus, som lukker for en nødvendig faglig vurdering af de problemer, som fattigdom rejser for udsatte familier og børn. Det virker som en politisk tabuisering af et centralt socialfagligt og socialpolitisk problem. Ydermere et problem, der vokser hastigt lige nu, efter at vi har fået de meget lave forsørgelsesydelser med kontanthjælpsloft, 225-timers reglen og integrationsydelse.

Vi ved fra en årelang erfaring med børnesagerne og fra en omfattende forskning, at fattigdom har alvorlige konsekvenser for børnene socialt og med hensyn til uddannelse, helbred og udvikling. DS forventer, at den stigende fattigdom vil få stor betydning for de opgaver, som børne- og familieafdelingerne skal tage sig af i de kommende år. Socialrådgiverne ser det allerede nu ude i kommunerne, hvor familier havner i gæld og får problemer med at betale de mest nødvendige udgifter i hverdagen eller tvinges til at flytte hovedkulds i værste fald til andre egne af landet. Vi ser også familier, der er nødt til at undlade at betale regninger, men som så kan se frem til flere og højere gebyrer senere. Alt sammen til stor skade for børnene, der generelt udsættes for et alvorligt pres på grund af familiens problemer, og som måske skal skifte hjem, skole, institutioner, kammerater osv.

En kommune, som har henvendt sig til DS, fortæller, at alle socialrådgiverne i familieafdelingen har et antal familier, som har frasagt sig samarbejdet med familieafdelingen, fordi de bekymrer sig om, hvor og hvordan de skal skaffe penge til mad. Det forekommer dem derfor meningsløst at arbejde med deres forældrerolle og relationerne til børnene sammen med forvaltningen. Børnene lider selvfølgelig under det, og vi kan risikere at de tager ansvar og føler skyld for problemerne, og at de får det tiltagende dårligere og vil have svært ved at fungere i skole og dagtilbud. Det vil være familier som vi før kunne have hjulpet ved at arbejde i familien og ved at arbejde med deres tilgang, relation og forældreskab.

På den baggrund bør en vejledning om særlig indsats over for udsatte børn og familier selvfølgelig forholde sig til problemer relateret til fattigdom. Når det ikke er tilfældet, så får kommunerne en dårligere vejledning om den indsats, de skal yde i børnesagerne.

Æresrelaterede konflikter og indsats mod radikalisering og ekstremisme

Denne udeladelses bliver endnu mere iøjnefaldende, når man ser, at der er fundet plads til to kapitler, der særskilt fokuserer på forhold i de etniske minoriteter. Det er kapitel 2 om æresrelaterede konflikter og kapitel 3 om forebyggelse af radikalisering og ekstremisme.
Begge problemkomplekser er vigtige, men man er nødt til at spørge, om de er så store, at de kræver to selvstændige kapitler, der både beskriver problemstillinger, indsatsmuligheder og faglige emner. Der er intet i vejledningen, der modsvarer det i relation til fx misrøgt af børn eller som nævnt fattigdommens konsekvenser, selvom disse forhold forekommer vigtigere og berører langt flere børn og unge.
Det skal i øvrig nævnes, at begge kapitler er offensive for så vidt, at de opridser problemstillingerne og giver kommunerne ret bred inspiration og konkrete tilgange til at tage dem op. De nøjes ikke med at redegøre for tolkningen af konkrete paragraffer i serviceloven men lægger op til, at kommunerne bredere forholder sig til de nye problemstillinger. Det er en god tilgang, som DS gerne ser anvendt i andre sammenhænge i vejledningen, jævnfør de øvrige punkter i høringssvaret.

Vejledning i at minimere bureaukrati

DS mener, at det er problematisk, at vejledningen ikke forholder sig til det voksende bureaukrati i børnesagsbehandlingen. Der er ingen opfordringer til eller vejledning i at minimere bureaukratiet. Det er fx tydeligt i punkterne 84-86 om registrering og administration af underretninger, der helt udelader sådanne overvejelser. Vi ved fra mange tilbagemeldinger fra socialrådgiverne i praksis, at netop reglerne om underretning er bureaukratiske og tidsrøvende, og det ville være relevant, hvis vejledningen forholdt sig til, hvordan man kan reducere det.

Bureaukratiet er ikke skabt af vejledningen, som afspejler loven og centralt fastsatte regler, men i vejledningen til kommunerne bør man ikke desto mindre fremhæve eksplicit, at reduktion af bureaukratiet er vigtigt, og man bør give anvisninger på, hvordan de vil kunne adressere det i praksis.

Generelt bør vejledningen gennemarbejdes ud fra en målsætning om, at socialrådgiverne skal kunne skabe forandring med familien i stedet for at stirre på regeloverholdelse. Vejledningen bør være med til at mindske bureaukratiet og bør i stedet skabe et fagligt råde- og handlingsrum, som koncentrerer sig om, hvad der kommer ud af indsatsen.

Vejledningen letter ikke vejen til et tværsektorielt og tværfagligt samarbejde

DS mener, at det er en generel og alvorlig anke, at vejledningen ikke forsøger at fremme et helhedsorienteret arbejde ift. familierne og børnene. Lægger en offensiv linje ift. dette emne. Den fremmer ikke et tværsektorielt og tværfagligt samarbejde, selvom det er af stor betydning, og kommunerne er i gang med at udvikle det og derfor kunne have glæde af, at vejledningen aktivt gav anvisninger på, hvordan man kan gå den vej. Det gør vejledningen ikke, og dermed halter den bagefter de mange kommuner, der netop er ved at udvikle en stærk forebyggelsesindsats med en fremskudt og tværsektoriel indsats i skoler, daginstitutioner osv. og i selve familierne. Kommunerne arbejder på at udvikle teams, der sammen kan sætte ind ift. alle familiens problemer, og de inddrager løsningsfokuserede metoder, herunder Signs of Safety og mentalisering. Det er den omstilling, der er udgangspunktet for Socialstyrelsens ’Partnerskabsprojekt’, og som bygger på ’Herningmodellen’.

Vejledningen er således meget lidt hjælpsom ift. den dybtgående omstilling, kommunerne selv har prioriteret. Denne begrænsning viser sig mange steder.

Det ses fx i punkt 64 og 68 om samarbejdet mod radikalisering, hvor det stort set kun er politiet, der nævnes. Indsatsen mod radikalisering er i vejledningen primært beskrevet som indsatser efter serviceloven med enkelte bidrag fra politiet. Der er ingen overvejelser om at få fx jobcenter, fritidstilbud eller voksenforvaltningen (misbrug, socialpsykiatri osv.) med. Men hvis man vil modgå radikalisering og religiøs ekstremisme, så kræver det et bredt samarbejde omkring familierne og i lokalmiljøet. Herunder med skoler, jobcentre og Ungdommens Uddannelsesvejledning, fordi det er centralt, at de unge kommer i uddannelse og arbejde.

Et andet eksempel er i punkt 308, hvor der meget relevant nævnes en række rådgivningsmuligheder, som man kan være opmærksom på i tilknytning til den rådgivning, der gives efter servicelovens § 11: PPR, Ungdommens Uddannelsesvejledning, statsforvaltningen, rådgivning efter sundhedslovens § 122 mv. Men der nævnes ikke noget om at koordinere med den rådgivning og indsats, der ydes efter serviceloven ift. udsatte børn og familier. Det beskrives alene som parallelle indsatser uden overvejelse om, hvordan det kan kobles til det, der ydes efter fx § 11, så man kan skabe en helhedsorienteret indsats, der kan hjælpe familierne og børnene med alle de problemstillinger, de slås med.

Tilsvarende er der i punkt 359 en meget svag beskrivelse af samarbejdet mellem de forskellige fagfolk om 50-undersøgelsen. Det kunne også være et punkt, hvor man kunne beskrive et koordineret tværsektorielt og tværfagligt arbejde. Fx som en del af det netværksarbejde, som kommunerne er i gang med at opbygge som led i deres omstilling. Vejledningen bør gøre en sammenhængende indsats forståelig og nærværende og dermed lette kommunernes skridt i den retning.
Vejledningen kunne bl.a. henvise til og trække på Socialstyrelsens Partnerskabsprojekt, der netop støtter kommunerne i omstillingen. Og tilsvarende kan man henvise til det projekt – Helhedsindsats for udsatte familier – som Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering (STAR) har igangsat i ti kommuner for at udvikle en vidtgående integration af indsatserne i børne- og familieafdelingerne med indsatsen i jobcentret.

Det er i den forbindelse tankevækkende, at vejledningen kun én gang nævner jobcentrene, og det sker ikke i en overvejelse om samordning eller koordinering men i en bemærkning om registrering af timer, der udbetales for tabt arbejdsfortjeneste. Tilsvarende er ordene beskæftigelsesrettet indsats kun nævnt en enkelt gang, og ordet beskæftigelsesindsats et par gange bl.a. i forbindelse med erstatning for tabt arbejdsfortjeneste. Så selvom mange udsatte familier har markante problemer med beskæftigelse og uddannelse, så figurerer de centrale instanser og begreber i den forbindelse stort set ikke i vejledningen. Det er ikke en tilgang, der fremmer det nødvendige tværsektorielle samarbejde omkring disse familier. Selve ordet tværsektorielt er i øvrigt kun nævnt én gang, og det i relation til samarbejdet mellem kommunerne og statsforvaltningen.

I punkt 281 er der faktisk skrevet noget om et bredere samarbejde i relation til det forebyggende arbejde. Der beskrives behovet for samarbejde i højere grad så bredt og forpligtende, som der er behov for. Disse formuleringer bygger tilsyneladende på en ret vidtgående tolkning af teksten i § 11.1, men uanset det, så præsenterer vejledningen på dette punkt noget af det, der bør være en gennemgående linje i den.

Samarbejde vedr. udsatte unge

Et af de områder, hvor den sammenhængende indsats er mest nødvendig, er ift. udsatte unge. Det bør vejledningen adressere tydeligt og offensivt. Der er et stærkt behov for, at kommunerne får vejledning i, hvordan indsatserne til disse unge samles og koordineres, fordi de i mange tilfælde i dag falder mellem stolene pga. forvaltninger, der ikke arbejder sammen eller som ikke er gearet til de problemer, som netop disse unge har. Desværre mangler en sådan fokusering i vejledningen. Det vil også være relevant, fordi kommunerne faktisk arbejder meget med at skabe en sådan indsats i erkendelse af, at de udsatte unge har behov for en bedre indsats end den, de traditionelt har fået.

Vejledningen bør følge det op med en beskrivelse af opgavens karakter og af de muligheder, som kommunerne har for at løfte den. I den forbindelse vil det være naturligt at nævne de muligheder, der ligger i § 6.2 i lov om organisering af beskæftigelsesindsatsen. Den åbner for, at kommunen kan etablere en særskilt, tværgående forvaltning, som kan samle alle indsatser over for unge under 30 år uden uddannelse. De kommuner, der nu arbejder med denne mulighed kan etablere den meget tiltrængte sammenhængende indsats, som omfatter både bidrag fra Ungdommens Uddannelsesvejledning, PPR, folkeskolen, børne- og familieforvaltningen, socialforvaltningen, jobcentret og om nødvendigt andre kommunale forvaltninger med relevans for målgruppen. Det forekommer oplagt, at vejledningen på et passende sted i de 616 sider vejleder kommunerne om de muligheder, det åbner for.

Punkterne 528-533 omhandler efterværnet til tidligere anbragte. Det ville være yderst relevant at beskrive, hvordan man kan etablere en tæt, koordineret indsats for denne gruppe, som har så store problemer med at komme godt ind i og igennem uddannelse og ind på arbejdsmarkedet. Ideelt burde vejledningen beskrive en sammenhængende indsats for disse unge som en logisk fortsættelse af den måske omfattende indsats fra børne- og ungdomsårene. Det gør den desværre ikke, idet beskrivelsen forholder sig snævert til de eksplicitte muligheder, der ligger i efterværnsparagrafferne.

Samarbejde vedr. indsatsen over for kriminelle unge

Samarbejdet er også meget svagt beskrevet i forbindelse med indsatsen over for kriminelle unge. Det kan ses flere steder, og det medvirker dermed ikke til den yderst nødvendige koordinering netop for denne gruppe. Hvis man vil hjælpe unge fri af en kriminel løbebane, så skal der netop samarbejdes meget tæt mellem mange instanser, der hver for sig kan være med til at løfte de unge og til at holde dem fast i en god udvikling.

I punkt 696 beskrives samarbejdet i netværkssamråd, men helt forbløffende uden at nævne fx jobcenter og Ungdommens Uddannelsesvejledning. Uanset deres indlysende betydning, som mange kommuner faktisk også forsøger at inddrage.

Punkt 698 om udarbejdelse af handleplan for kriminelle unge fokuseres der alene på servicelovens repertoire, selvom mange indsatser skal komme fra anden lovgivning og andre forvaltninger. Uddannelseslovgivning, beskæftigelseslovgivning mv.

Punkt 702: Ved afslutning af unges afsoning i Kriminalforsorgen tales der alene om det lovpligtige samarbejde mellem børne- og familieafdelingerne og Kriminalforsorgen, mens alle de andre instanser, der er så afgørende for, om en ung kan blive resocialiseret, mangler: boligkontor, misbrugsbehandling, jobcenter, uddannelsesrådgivning osv.

Nøjagtig samme kritik kan rettes mod vejledningen i beskrivelsen i punkt 721 af indsatsen, når unge afslutter en ungdomssanktion.

Og i den generelle beskrivelse af samarbejdet i punkt 730 nævnes kun politiet som samarbejdspartner. Det er også alt, alt for snævert.

Det er først i beskrivelsen af SSP-samarbejdet i punkterne 733-737, at der kommer et bredere fokus på samarbejdet og noget konkret vejledning til kommunerne om det. Det er godt, men det står isoleret i relation til SSP-samarbejdet, og det dukker først op allersidst i omtalen af indsatserne over for kriminelle unge, og det fylder ikke overvældende meget. Denne beskrivelse af et bredt og velkoordineret samarbejde bør stå klart ift. den vejledning, der gives kommunerne om hjælpen til unge kriminelle.

Afgrænsning af målgruppen til § 11

Erfaringen viser, at der er stor forskel på, hvordan og til hvilke problemstillinger, kommunerne anvender § 11, og der er også usikkerhed om, hvilke børn og familier, der skal have en indsats efter § 11 og efter § 52.2 og 3. Denne usikkerhed afhjælpes ikke af vejledningens beskrivelse af målgrupper og indsatser efter § 11. Beskrivelsen i punkterne 293 og 295 af målgruppen for § 11.3 er således ikke afklarende, og det bliver ikke mere klart, når man ser på de indsatser efter § 11.3.1, der beskrives i punkterne 298-99 samt den meget kortfattede men brede beskrivelse af indsatsen efter § 11.3.4 i punkt 303.

Denne uklarhed bliver kun større, når man læser målgruppeafklaringen til § 11.3.7 i punkt 307 og ser på, hvordan indsatsen er beskrevet ift. indsats efter § 52.3.3. Det er meget svært at se, hvordan der kan skelnes mellem indsatser efter disse to paragraffer, selvom de jo har meget forskellige forudsætninger og implikationer mht. undersøgelse, handleplan mv.

Det er muligt, at vejledningen ikke vil kunne klargøre målgrupper og indsatser for henholdsvis § 11 og §§ 50 og 52.3, simpelthen fordi selve lovteksten ikke rummer en klar afgrænsning eller er direkte overlappende. Men konsekvensen vil så blive, at det (fortsat) vil blive meget forskelligt, hvordan kommunerne administrerer afgrænsningen mellem de forskellige paragraffer.

Beskrivelse af arbejdet for at opnå samtykke

Vejledningen har et generelt problem i beskrivelsen af samtykke. Det bør fremgå helt klart, at det er af stor betydning at få samtykke fra forældre og børn til både videregivelse af informationer og til forskellige skridt i sagsbehandlingen eller til konkret indsats. Og det må især understreges, at det er et mål, der i de allerfleste tilfælde kan nås ved en god dialog med forældrene og børnene. Det er sjældent, at man ikke kan nå samtykke, og det bør være helt klart i vejledningen, at det skal være målet. Det bør også understreges, at både selve samtykket og måske især den dialog, der skaber det, i sig selv er et vigtigt led i det sociale arbejde ift. disse mennesker. Det er med til at skabe en fælles forståelse af, hvad der skal ske, og en dialog om samtykke viser en respekt for de pågældende mennesker og for deres integritet, og det understreger, at man er opmærksom på at inddrage dem ordentligt i forløbet. Det kan åbne for, at forældrene og børnene faktisk engagerer sig i det.

Trods det, så bruges der flere steder i vejledningen langt mere plads på at beskrive, hvordan man kan videregive uden samtykke, end på at vejlede om at opnå samtykke, og om hvordan man kan få det.

Det kan man fx se i punkt 347-348 om samtykke til indhentning af oplysninger til § 50-undersøgelsen, i punkt 387 om samtykke til foranstaltninger efter § 52.3, i punkt 624 om ændring af anbringelsessted samt i punkt 697 om samtykke i forbindelse med netværkssamråd til kriminelle unge.

Omvendt nævnes behovet for at opnå samtykke godt og klart i punkt 410 om tvangsmæssig undersøgelse og behandling, hvor behovet for samtykke fremhæves trods bestemmelsens tvangsmæssige karakter, samt i punkt 733 om SSP-samarbejdet.

Detaljer i enkelte punkter

Ud over ovenstående mere generelle bemærkninger er der i enkelte punkter i vejledningen nogle detaljer, som DS vil påpege.

I punkt 62 omtales ekstremistiske miljøer, og der nævnes ”højreekstremisme, venstreekstremisme og ekstremistiske islamistiske miljøer”. Der bør vel snarere stå ”ekstremistiske religiøse” miljøer i stedet for specifikt islamistiske.

I punkt 92 er der slettet et afsnit, der præciserer, at det kun er informationer, der er relevante for tilflytterkommunens forvaltning af den tilkomne sag, der skal overføres mellem de to kommuner. Afsnittet bør bevares, fordi det netop præciserer denne vigtige begrænsning i overførelsen af informationer mellem kommunerne.

I punkt 128 beskrives, hvordan kommunerne skal fordele ansvaret ift. kvinder og børn, der kommer på kvindekrisecenter. En hurtig og sikker fordeling af dette ansvar er vigtig, fordi der erfaringsmæssigt kan være store problemer med at få det fastlagt, og det kan være en særskilt belastning for kvinderne og deres børn, at kommunerne strides om det. Desværre tror vi ikke, at beskrivelsen er tilstrækkelig klar nok til at løse problemet.

I punkt 284 nævnes især ”vanskeligheder hos unge med en anden etnisk baggrund end dansk” i relation til det opsøgende rådgivningsarbejde. DS mener, at det er mere rimeligt i den forbindelse at pege generelt på alle børn og unge i en udsat position.

I punkt 523 beskrives, hvordan politiets medvirken til at fuldbyrde et ungepålæg kan være, men der er ingen afklaring af, hvordan det meningsfuldt og realistisk kan ske. Formuleringen understreger blot, at politiets medvirken kan være et slag i luften, når de unge gennemskuer, at det ikke har konsekvenser at afvise at fuldbyrde pålægget. Der er i stedet behov for, at vejledningen redegør for, hvordan man kan arbejde med politiets deltagelse på en måde, som giver mening for de unge, selvom de direkte konsekvenser ikke er særligt alvorlige.

Punkterne 554 og 557 slår fast, at ”en plejefamilie kun kan have én type godkendelse ad gangen” og at ”der ikke kan gives en godkendelse som konkret egnet til familier, der allerede har en godkendelse som generelt egnet.” Det strider tilsyneladende mod formuleringen i punkt 561, hvor det nævnes, at ”en familie godt vil kunne være godkendt som både netværksplejefamilie og almindelig eller kommunal plejefamilie på samme tid.” Det er en forvirrende vejledning.

Opsætning af Ankestyrelsens afgørelser

Endelig vil vi nævne, at det er godt, at Ankestyrelsens afgørelser er taget ind i vejledningen så mange steder, og at de præsenteres synligt indrammet. Men opsætningen bør fastholdes konsekvent, det vil lette tilgængeligheden. Det er ikke helt tilfældet. En del steder er Ankestyrelsens afgørelser bare skrevet ind i teksten på en måde, der er uoverskuelig. Det ses fx i punkterne 498, 500, 528, 592, 623-25, 632 og 720. Enkelte steder er eksempler, som ikke har noget med Ankestyrelsen at gøre, også sat i ramme, fx i punkterne 352 og 500. Det bør ikke ske, da det forvirrer opsætningen.
Med venlig hilsen

Niels Christian Barkholt
Næstformand
Dansk Socialrådgiverforening