Konflikten opstår, når borgerne bliver utrygge

Vi er underlagt et sygt system”. Sådan lød overskriften på en artikel i dagbladet Politiken for nylig, som beskriver, hvordan forældre til handicappede 7-årige Silke oplever, at de skal kæmpe med systemet i Københavns Kommune for at få de nødvendige hjælpemidler til deres svært hjerneskadede datter.

Når borgere med handicap – og forældre til handicappede børn – er i tvivl om, hvor vidt de får den hjælp og behandling, som de har ret til, er der lagt op til konflikt. En udfordring, som socialrådgivere skal håndtere, ofte i et presset arbejdsmiljø med langt flere sager pr. socialrådgiver end Dansk Socialrådgiverforening anbefaler.

Men hvad er det, der går galt, når nogle borgere oplever, at de skal kæmpe med det system, som er sat i verden for at hjælpe dem – og som de også oplever, at det er rigtigt svært at komme i dialog med? Det giver en ny rapport nogle pejlinger på.

Det er borgerrådgiver i Københavns Kommune, Johan Busse – borgernes ombudsmand – som på baggrund af en række klager fra det seneste halve år har zoomet ind på 41 klage sager over Handicapcenter København. Mange af udfordringerne handler om, at en del borgere venter urimeligt længe på at få deres sag behandlet, at der er mangel på orientering om status i sagen, og at henvendelser fra borgerne ikke altid besvares. I 15 af de 41 sager beskrives hyppige sagsbehandlerskift som en stor frustration.

Kommunen som modpart

På baggrund af de 41 klagesager konkluderer borgerrådgiveren blandt andet ”at en del borgere med sikkerhed får oplevelsen af kommunen som en modpart og i en del tilfælde, at de ikke alene skal slås med de daglige udfordringer ved handicap, men også med det kommunale system.”

– Handicapområdet er lige som mange andre felter inden for socialområdet højt specialiseret, og det kalder på, at man deler opgaverne op efter nogle specialer og paragraffer. Men borgerne præsenterer sig for kommunen som hele mennesker med deres fulde liv og nuancerede problemstillinger, som ikke er inddelt efter paragraffer. Når de henvender sig til kommunen og siger ”Hej, min tilværelse ser sådan her ud, jeg har de og de udfordringer, jeg har de og de behov”, så begynder vi inde bag ved i kommunen at pille behovene fra hinanden og sige: Jamen, det her skal behandles her, og det der skal behandles derovre”, siger Johan Busse.

I rapporten forklarer en borger det således:

”Det er ikke ualmindeligt at få svar tilbage, at man har søgt efter en forkert paragraf og derfor får et afslag”. Et udsagn, der får Johan Busse til at konkludere:

– Specialiseringen kan være medvirkende til, at man i kommunerne ikke er blevet dygtige nok til at levere det samlede produkt. Man burde behandle sagen under ét, for det er jo borgeren uvedkommende, at vi har stykket vores opgaveløsning op i nogle små bidder – og at en anden paragraf skal behandles af et andet kontor.

Utryghed skaber frustration

Johan Busse påpeger, at konflikten især opstår, når borgerne bliver utrygge, hvilket han vurderer kan forebygges ved blandt andet at afsætte mere tid til kontakten med borgerne.

– Det kan udløse en stor frustration hos en borger, hvis de ikke hører noget meget længe fra kommunen, og hvis de ikke får svar på deres spørgsmål, og så lige pludselig får en afgørelse, som de måske ikke forstår eller er decideret uenig i. Så er det oplagt for borgeren at tænke: ”Jeg burde have været meget mere med på sidelinjen, fordi de har jo ikke forstået, hvad min udfordring er.”

Han understreger, at det skaber tryghed, hvis sagsbehandleren er i løbende kontakt med borgeren og generelt inddrager borgeren.

– Det kan eksempelvis være en telefonopringning fra en sagsbehandler, der lige siger: ”Jeg når ikke frem til din sag før om 14 dage, og så ringer jeg til dig, inden jeg sender svaret.” Sådan nogle små ting kan betyde utrolig meget for borgeren, når det handler om tryghed, for konflikten opstår, når borgerne bliver utrygge ved det, der foregår i kommunen.

På baggrund af rapporten har Johan Busse ikke mulighed for at vurdere, om udfordringerne skyldes et presset arbejdsmiljø forårsaget af et for stort arbejdspres og en stram økonomi.

– Det kan jeg ikke læse ud af gennemgangen af sagerne, men nogle af borgerne får den fornemmelse, at der ligger økonomiske ting bag, men jeg har ikke grundlag for at sige, at det er rigtigt. Men jeg observerer, at borgerne er begyndt at inddrage arbejdsmiljøet som et element i deres henvendelser og klager.

Ond spiral

De borgere i København, som har oplevelsen af at være i konflikt med det kommunale system, står ikke alene. En ny stikprøveundersøgelse fra Danske Handicaporganisationer med udgangspunkt i 886 problematiske sager viser, at i 24 procent af sagerne oplever borgerne ikke at have fået en konkret, individuel vurdering af deres sag. I 30 procent af sagerne oplever borgerne ikke at have fået en helhedsvurdering af deres livssituation, i 51 procent af sagerne oplever borgerne sagsbehandlingen som uigennemskuelig, og i 43 procent af de problematiske sager oplever borgerne, at de ikke har haft indflydelse på deres egen sag.

Det er socialrådgivere ansat i de enkelte handicap organisationer, som er blevet bedt om at udfylde et elektronisk spørgeskema efter rådgivning af borgere med handicap.

Thorkild Olesen, der er formand for Danske Handicaporganisationer, beskriver situationen på handicapområdet som en ond spiral.

– Den er et udtryk for, at kommunerne har et problem med økonomien på handicapområdet, og det betyder, at der er et øget pres på, at sagerne bliver løst mere med øje på økonomien end på det, der er den rette faglige indsats.

Han henviser til, at serviceniveauerne bliver fastsat efter politiske ønsker, og eftersom kommunerne er underlagt en budgetlov og de økonomiaftaler, som KL hvert år indgår med regeringen, så har kommunerne det svært med at få serviceniveauerne til at passe med lovgivningen. Det er økonomien, der har forrang, siger han og tilføjer:

– Jeg ved godt, at det er svært at være kommunalpolitiker og få økonomien til at hænge sammen, når man har Finansministeriet til at sidde og holde øje med de kommunale budgetter. Jeg ved også godt, at det er svært at være sagsbehandler, når man har politikerne og cheferne til at ånde sig i nakken. Så det er en ond spiral, vi er ude i.

Tillid og inddragelse kræver tid

Thorkild Olesen peger også på andre årsager til, at nogle af de handicappede borgere – eller borgere, der er forældre til et handicappet barn – oplever, at de er i konflikt med det kommunale system. Og her er mangel på tillid et nøgleord.

– Det er et spørgsmål, om borgerne oplever, at de kan have tillid til systemet. Vores stikprøve viser, at over 40 procent af borgerne oplever, at de ikke er blevet inddraget i tilstrækkelig grad, og endnu flere oplever, at deres sagsforløb er uigennemskueligt. Det handler om, hvordan man bliver taget imod ude i kommunerne – og her mener jeg som sagt, at når kommunerne generelt er pressede af, at man også skal have økonomien til at passe, samtidig med at borgerne forventer at få hjælp, så kan det godt give nogle tillidsproblemer. Sagsbehandlerne kommer til at sidde som en lus mellem to negle.

– Hvis scenariet er, at der ikke bliver sendt flere penge, hvilke løsninger vil du så pege på?

– Det bekymrer mig, hvis udgangspunktet er, at udgifterne til voksenområdet skal være styrbare. For det første mener jeg, at det er et politisk valg, om handicapområdet skal være et nulsumsspil , hvor der ikke skal tilføres flere penge – og det gælder i øvrigt hele socialområdet. Vi kan jo se, at på andre områder kan der godt komme penge til. Og for det andet: Uanset om man tilfører flere eller færre penge, så er det vigtigt, at der bliver bedre mulighed for at gå i dybden med sagerne ud fra en helhedsorienteret tilgang. Vi kan jo se, at i nogle sammenhænge hjælper det, hvis man investerer i flere sagsbehandlere, som dermed får færre sager, siger Thorkild Olesen med henvisning til de såkaldte investeringsmodeller, som blandt andet Hjørring, Silkeborg og Aabenraa kommuner har indført på beskæftigel sesområdet samt den række af kommuner, der på børneområdet arbejder ud fra den såkaldte sverigesmodel.

Investeringsmodellerne går kort fortalt ud på, at sagsbehandlerne har et passende antal sager, så der er tid til en helhedsorienteret, tværfaglig og tværsektoriel indsats samt en tilbudsvifte, som giver mening for den enkelte borger.

Tro- og love-erklæring

– Forventer du, at revisionen af servicelovens voksenbestemmelser kan være med til at styrke borgernes tillid på handicapområdet?

– Jeg håber, at revisionen af voksenbestemmelserne kan være med til at afbureaukratisere nogle af de elementer, som har fyldt meget som for eksempel merudgiftsydelsen. På et tidspunkt lavede Aarhus Kommune en undersøgelse, som viste, at kun tre procent af alle udgifterne gik til merudgiftsydelsen, som det til gengæld tog 16 procent af tiden at administrere, lyder det fra Thorkild Olesen om den ydelse, man efter servicelovens paragraf 100 kan få bevilget til dækning af de ekstra udgifter, man har som følge af sit handicap.

Formanden for Danske Handicaporganisationer er også fortaler for at indføre de såkaldte tro-og love-erklæringer ved genbevilling af hjælpemidler – og på den måde møde borgerne mere tillidsfuldt.

– Det kan både styrke tilliden og være med til at nedbringe bureaukratiet, når det drejer sig om borgere med et handicap, som ikke udvikler sig. For eksempel er jeg forholdsvis blind, og det bliver jeg ved med at være – også næste gang jeg skal have et hjælpemiddel.

Nu skal jeg snart have et nyt glasøje igen, og så er der ingen grund til at bruge tid på at undersøge, om jeg virkelig har behov for et glasøje. Det har jeg helt uomtvisteligt, for jeg har jo et i forvejen, som bare skal udskiftes.

Et andet eksempel, hvor en tro-og-love-erklæring kunne være gavnlig, er ved anskaffelse af handicapbiler, hvor det i dag ifølge Thorkild Olesen, kan tage fra ganske få måneder til tre år at få ansøgningen behandlet. – Det bliver noget nemmere, hvis man kan skrive under på, at der ikke er sket nogen ændring med ens handicap, så sagsbehandlerne ikke skal bruge tid på at undersøge det.

Forventningsafstemning er afgørende

Anette Laigaard er formand for Det Centrale Handicapråd, som rådgiver regeringen i handicapspørgsmål og blandt andet overvåger, hvordan handicappede har det i samfundet. Hun mener også, at det er nødvendigt, at kommunerne arbejder på at styrke tilliden mellem borgere med handicap og forvaltningen.

– Noget tyder på, at den store udfordring er en forventningsafstemning – der lige nu skriger til himlen. Det er utrolig vigtigt, at man ved, hvad borgerne mener om den hjælp, de får. Og så skal der laves kontinuerlige tilfredshedsundersøgelser, der kan skabe læring i organisationen. Man løser sjældent problemerne ved strukturændringer, men ved at få snakket grundigt om de udfordringer, der kan være med mangel på tid til at tale med borgerne om de ofte komplekse sager på handicapområdet, siger Anette Laigaard, der i en årrække var socialdirektør i Københavns Kommune.

Hun udtaler sig blandt andet på baggrund af den såkaldte Gap-analyse fra 2015, som viser, at borgere med handicap og sagsbehandlere samt ledere har meget forskellige opfattelser af deres samarbejde. Borgere har et negativt billede af sagsbehandlingen, synes sagsbehandlerne mangler viden om handicap, ligesom de ikke føler sig hørt i mødet med kommunen. Men parterne er til gengæld enige om, at gensidig tillid, god forberedelse og solidt kendskab til lovgivningen er blandt de vigtigste parametre for en god kontakt i sagsbehandlingen.

– Jeg vil anbefale socialrådgivere at hente viden om de forskellige handicap i de relevante handicaporganisationer. Min erfaring er, at mange af klagerne baserer sig på uklarhed og misforståelser. Det vigtige er, at borgeren kender grundlaget for beslutningen og har en ordentlig dialog om det med sagsbehandleren. Vi ved, at det nedsætter antallet af klager betydeligt, hvis borgeren forstår afgørelsen, siger Anette Laigaard og henviser til idékataloget ”Mere tillid i sagsbehandlingen”, som en række organisationer heriblandt Dansk Socialrådgiverforening har bidraget til.

Konflikthåndtering fylder i praksis

Også Dansk Socialrådgiverforening efterlyser tillidsskabende initiativer, og bakker op om, at en række kommuner arbejder bevidst med denne dagsorden. Formand for Handicapfaggruppen i Dansk Socialrådgiverforening, Bente Elton Rasmussen fortæller, at konflikthåndtering fylder meget i praksis – og derfor var det også temaet på faggruppens årlige konference, som blev holdt i marts.

– Vi bliver mødt af forventninger fra mange forskellige aktører. De handicappede selv, pårørende, patientforeninger, skoler og institutioner. Nogle af mine kolleger fra faggruppen oplever, at der er behov for at styrke dialogen med borgerne for at sikre det gode samarbejde – og derfor er det også glædeligt at flere kommuner har taget nye metoder i brug for at styrke tilliden mellem borgere med handicap og forvaltningen.

DS: Brug investeringsmodel

Formand for Dansk Socialrådgiverforening, Majbrit Berlau, understreger, at ud over at sikre mere tid til dialogen med borgerne er det også nødvendigt med lovkrav, der sikrer afbureaukratisering og et tværsektorielt samarbejde, så borgerne får en sammenhængende og helhedsorienteret indsats.

– Sociale problemer, der strækker sig over flere forvaltninger og sektorer er en af de største udfordringer, når det handler om at sikre borgerne den rette faglige indsats. Borgerne bliver alt for let kastebolde mellem de forskellige systemer og risikerer at løbe spidsrod imellem sektorer, der kæmper for at friholde sig fra et handle- og behandlingsansvar. Den form for systemfejl er ikke befordrende for tilliden.

Derudover efterlyser hun, at kommuner vælger at investere i handicapområdet via de såkaldte investeringsmodeller, der som nævnt går ud på, at sagsbehandlerne har et passende antal sager, så der er tid til en helhedsorienteret, tværfaglig og tværsektoriel indsats samt en tilbudsvifte, som giver mening for den enkelte borger.

– Vi har igennem de seneste år haft held til at sætte fokus på, at det kan betale sig at investere i socialt arbejde på familie- og beskæftigelsesområdet. Men det gælder i høj grad også på handicapområdet, siger Majbrit Berlau og fortsætter:

– Hvis borgere med fysiske eller psykiske funktionsnedsættelser – det gælder både børn og voksne – får styrket deres evner til at mestre dagligdagen, og der gives tilskud til hjælpeordninger eller teknologiske redskaber, der kompenserer helt eller delvist for deres handicap, så kan det styrke deres livskvalitet og understøtte dem i for eksempel at tage uddannelse og job eller blive mere selvhjulpen. Så det gælder også for denne gruppe af borgere, at investeringer betaler sig både menneskeligt og økonomisk.

Læs Dansk Socialrådgiverforenings høringssvar til socialministerens lovforslag til ændring af lov om social service. Lovforslaget forventes vedtaget 23. maj 2017.

Læs Gap-analysen på www.dch.dk hvor du også kan finde idékataloget ”Mere tillid i sagsbehandlingen”.

Om kommunernes serviceniveau

Et serviceniveau beskriver indholdet og omfanget af de tilbud og ydelser, som kommunen som udgangspunkt tilbyder. Et serviceniveau på et område er en ramme for, hvad man typisk vil tilbyde, og hvad der vil være gældende i langt de fleste situationer. Det er dog ikke bindende retningslinjer. De konkrete afgørelser skal bero på et individuelt skøn, hvilket betyder, at der skal tages stilling i hver enkelt sag. I servicelovens paragraf 138 hedder det: ”Kommunalbestyrelsen kan inden for lovens rammer træffe beslutning om at fastsætte generelle vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter loven.”

Socialrådgivernes arbejdsmiljø

Borgercenter Handicap i Københavns Kommune har fået knap 800 klager på et år. Borgerrådgiver Johan Busse har på den baggrund analyseret 41 klagesager fra det seneste halve år og konkluderer, at mange af udfordringerne handler om, at en del borgere venter urimeligt længe på at få deres sag behandlet, at der er mangel på orientering om status i sagen, og at henvendelser fra borgerne ikke altid besvares. I 15 af de 41 sager beskrives hyppige sagsbehandlerskift som en stor frustration.

Rasmus Balslev, formand i Dansk Socialrådgiverforenings Region Øst, er i dialog med socialrådgivernes fællestillidsrepræsentant Marie Vithen og ledelsen af Borgercenter Handicap om den alvorlige situation. Handicapcenteret er blandt andet plaget af stor udskiftning blandt medarbejderne, og Rasmus Balslev håber, at det politiske fokus på vil føre til initiativer, der kan styrke medarbejdernes trivsel og arbejdsmiljø – og dermed kvaliteten i sagsbehandlingen. Det har ikke været muligt at få præcise oplysninger om, hvor mange sager de enkelte socialrådgivere har ansvar for.

Socialborgmester i Københavns Kommune, Jesper Christensen (A) har i medierne givet udtryk for, at han tager situationen meget alvorligt. Socialudvalget har nu besluttet, at centeret skal gennem et serviceeftersyn, og at et ’genoprettelsesteam’ skal få arbejdsgangene til at fungere.

Læs om Dansk Socialrådgiverforenings vejledende sagstal.