Høringssvar: Ændring af sygedagpengeloven, lov om en aktiv beskæftigelsesindsats mv. (ny sygedagpengemodel med tidlig opfølgning og indsats, jobafklaringsforløb, jobafklaringsydelse mv.)

Overordnet finder DS, at der er flere gode takter i lovforslaget. Herunder retten til en koordinerende sagsbehandler, en tidligere indsats, indførelse af en ’fast-track-løsning’, den helhedsorienterede indsats, der ligger i jobafklaringsforløbene samt den særlige forlængelsesmulighed for borgere med livstruende sygdomme, der sikres sygedagpenge under hele forløbet.

Til

Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering
Njalsgade 72A
2300 København S

I. Indledende bemærkninger

Dansk Socialrådgiverforening (DS) takker for muligheden for at give høringssvar til ovenstående lovforslag.

Overordnet finder DS, at der er flere gode takter i lovforslaget. Herunder retten til en koordinerende sagsbehandler, en tidligere indsats, indførelse af en ’fast-track-løsning’, den helhedsorienterede indsats, der ligger i jobafklaringsforløbene samt den særlige forlængelsesmulighed for borgere med livstruende sygdomme, der sikres sygedagpenge under hele forløbet. DS hilser også med tilfredshed, at en af intentionerne bag lovforslaget er, at ingen skal ende uden offentlig forsørgelse, og at det skal realiseres gennem en tidlig, aktiv og helhedsorienteret indsats.

DS finder det dog beklageligt, at sygedagpengeperioden mere end halveres til 22 uger, og at det vil medføre en betydelig indtægtsnedgang for den enkelte borger at gå fra sygedagpenge til jobafklaringsydelse på kontanthjælpsniveau. At man kalder dette for ’en ophævelse af varighedsbegrænsningen’, er en sandhed med modifikationer.

DS frygter ligeledes, at den nedsatte arbejdsgiverrefusion ved overgang til jobafklaringsforløb vil medføre flere og tidligere afskedigelser, fordi arbejdsgiverne er pressede økonomisk. Det gælder både offentlige og private arbejdsgivere. DS opfordrer til, at nedsættelsen af refusionen på den baggrund genovervejes. I forlængelse heraf savner DS et særligt fokus på hjælpen til de ledige sygemeldte samt til dem, hvis arbejdsophold ophører under sygemeldingen evt. som følge af en fyring.

DS vurderer, at det bliver en meget stor udfordring for sundhedssystemet at klare de opgaver, afkortningen af sygedagpengeperioden vil skabe. Vi mener ikke, at der er taget skridt til at sikre, at sundhedsvæsnet kan udrede borgerne, stille diagnoser og behandle dem relevant inden for en periode på kun 22 uger. Lovforslagets ændring af ydelsesperioden til 22 uger forudsætter, at alle instanser er i stand til at leve op til den korte periode, herunder sygehusene, speciallæger, psykiatere mv., og det er ikke på plads.

DS hilser med glæde, at lovforslaget bygger på flere af elementerne fra førtidspensions- og fleksjobreformen og kontanthjælpsreformen. Lovforslaget kan dermed være med til at sikre sammenhæng til disse reformer og skabe et mere entydigt system. Men på den baggrund er det meget uheldigt, at implementeringen af de tidligere reformer halter i kommunerne. Det gælder indførelsen af en koordinerende sagsbehandler, som kommunerne har tacklet meget forskelligt, og indlysende ressourceforløb, som der er kommet langt færre af end forventet. Ifølge tal fra jobindsats.dk var der frem til 31. januar 2013 bevilget 2.354 forløb, mens forventningerne var 14.000 alene i 2013. Nogle af problemerne er, at rehabiliteringsteamene ikke har bevillingskompetence, og at alle andre muligheder skal være udtømt, inden der kan bevilges ressourceforløb.

Det har også vist sit, at arbejdet med ’glatsagerne’ (indlysende pensions- eller fleksjobsager) er alt for omstændelig, fordi de skal gennem rehabiliteringsteamet, hvor de sinker arbejdet med de øvrige sager, som skal have en grundig social- og sundhedsfaglig behandling. Reglerne bør ændres, så glatsagerne i stedet kan køre hurtigere uden om teamet.

Der er alt i alt akut behov for, at kommunerne får rehabiliteringsteams, glatsagsbehandling, koordinerende sagsbehandler og den helhedsorienterede tilgang, der ligger i både ressourceforløbene og kontanthjælpsreformen til at virke efter hensigten. Konsekvensen kan ellers blive, at personer, som efter lovforslaget burde have fået tilkendt et jobafklaringsforløb med et kvalificeret indhold ender på jobafklaringsydelse uden relevant indsats. Det vil være fatalt for de syge borgere, der har stærkt brug for netop den sammenhængende og tværsektorielle indsats, som alle reformerne lægger op til.

Det er også et problem, at koblingen til sundhedssektoren via rehabiliteringsteamet heller ikke fungerer godt nok, og netop denne kobling er en forudsætning for at sygedagpengereformen skal lykkes. DS anbefaler, at sundhedssektoren indfører forløbskoordinatorer (’casemanagers’) som kan sikre, at samarbejdsforholdene til de forskellige fagfolk og instanser i sundhedssystemet etableres. De bør også have plads i rehabiliteringsteamet, hvor overlæger i dag ofte repræsenterer klinisk funktion, selvom de ikke har fokus på og forudsætninger for at bane vej i sundhedssektoren, som forløbskoordinatorer vil kunne.

DS mener derfor, at der i forbindelse med vedtagelsen af lovforslaget fra Beskæftigelsesministeriet og Folketinget må tages konkrete skridt til at sikre, at kommunerne varetager implementeringen af både de tidligere vedtagne reformer og sygedagpengereformen ordentligt.

Det er et særskilt problem, at store dele af lovforslaget skal træde i kraft den 1. juli, så de første sygedagpengemodtagere overgår til jobafklaringsforløb i juli eller august. Set i lyset af den haltende implementering af de tidligere reformer synes det urealistisk, at kommunerne så hurtigt kan løfte endnu en stor reform på området. Det vil give et betydeligt pres på både sagsbehandlere og rehabiliteringsteams, når de skal være klar med både jobafklaringsforløb og koordinerende sagsbehandler fra juli måned. En udsættelse af lovens ikrafttrædelse vil dog medføre, at nogle af de mennesker, der står til at falde for varighedsbegrænsningen, ikke bliver samlet op af jobafklaringsydelsen. Derfor anbefaler DS, at det overvejes at ændre ikrafttrædelsen, så der for disse mennesker sikres en overgang til jobafklaringsydelse på de nye vilkår 1. juli, men at opstarten af jobafklaringsforløb og brugen af rehabiliteringsteams og koordinerende sagsbehandler udskydes til 1. januar 2015, så kommunerne får tid til at forberede det.

Det kan også gøre det muligt at nå at udarbejde klare vejledninger til kommunerne for at sikre en god implementering. Det er meget vigtigt, og det kan være med til at sikre en ordentlig implementering af reformen.

Mange store virksomheder har ansat egne fastholdelseskonsulenter, fordi det viser sig at have en god effekt på både sygefravær og fastholdelse og derfor kan betale sig for virksomhedens bundlinje. DS vil på den baggrund pege på, fastholdelseskonsulenter med fordel kan ansættes i jobcentrene til at servicere de små og mellemstore virksomheder, der ikke selv har råd til at ansætte egne fastholdelseskonsulenter. Den aktuelle lovændring bør åbne for denne mulighed.

Som generel bemærkning skal også nævnes, at flere af lovforslagets elementer vil medføre endnu mere bureaukrati på et område, der i forvejen er meget belastet af høje dokumentations- og proceskrav. Og det på trods af, at et af formålene med lovforslaget netop siges at være afbureaukratisering.

Forslaget om, at den beregnede timefortjeneste anvendes under hele sygefraværs perioden er dog positiv, idet det vil medføre mindre bureaukrati ift. indberetning om eventuelle ændringer i lønnens størrelse. DS vurderer også, at det er positivt med den afbureaukratisering, der ligger i forslaget om, at forsikrede lediges sygedagpenge de første 14 dage udbetales af a-kassen frem for af kommunerne, da det betyder, at der som følge heraf fremadrettet ikke vil finde myndigheds- og ydelsesskift sted.

Det er væsentligt at huske at afsætte midler til kompetenceudvikling af medarbejderne i jobcentrene ift. de IT-løsninger, som varsles indført som led i reformen. Endvidere er det vigtigt, at der afsættes ressourcer til efteruddannelse af de medarbejdere i jobcentrene, der skal være koordinerende sagsbehandlere, hvis de ikke i forvejen besidder de fornødne kompetencer til at kunne bestride koordinatorfunktionen i tråd med lovforslagets intentioner.

Endelig skal det nævnes, at det ikke er alle borgere, som lovforslaget sikrer forsørgelse. I så fald skal dagpengelovens § 7 også ændres. Den indebærer, at en borger med en arbejdsevne på 50 % og derover er selvforsørgende i sygedagpengelovens forstand, men ikke er berettiget til arbejdsløshedsdagpenge, fordi vedkommende ikke kan stå fuldt til rådighed. Disse borgere falder derfor forsørgelsesmæssigt i et hul, som sikkert er utilsigtet og alene skyldes manglende samordning af de to love. DS anbefaler kraftigt, at dette hul fjernes i forbindelse med vedtagelsen af lovforslaget.

II. Specifikke bemærkninger til lovforslaget

DS har udover de generelle bemærkninger kommentarer til enkelte paragraffer i lovforslaget.

II a. Sygedagpengeloven:

Kapitel 5 b. Anmodning om tidlig opfølgning (fast-track-løsning)

En tidlig og helhedsorienteret indsats mellem den sygemeldte, jobcenter og arbejdsgiver skaber de bedste rammer for fastholdelse på arbejdspladsen samt for hurtig hel eller delvis genoptagelse af arbejdet. Med lovændringen skabes der også mulighed for, at jobcentrene kan udvikle og udbygge virksomhedssamarbejdet tidligt i forbindelse med et sygdomsforløb.

DS finder det positivt, at det med en tidlig ’fast-track-løsning’ bliver muligt for både arbejdsgiver og borger at anmode kommunen om en tidlig opfølgning. Begrundet i etiske og retssikkerhedsmæssige hensyn bør det dog præciseres, at arbejdsgiveren kun kan tage kontakt til kommunen med henblik på at iværksætte en tidlig opfølgning, hvis den pågældende borger har givet sin accept af det.

Det fremgår af de generelle lovbemærkninger, at der kun afsættes 15 mio. årligt til samtaler. Det indikerer, at der vil blive tale om meget korte samtaler i forbindelse med indførelse af ’fast-track-løsningen’. DS mener, at det vil udhule idéen med at indføre samtalerne.

§ 12 stk. 1.1 – kategori 1 sygemeldte

Indsatsen for de sygemeldte borgere, der forventes at blive raskmeldt inden for otte uger, er i dag meget begrænset i kommunerne. Derfor mener DS ikke, at den nye regel vil medføre ændringer af gældende praksis.

§ 13 – opfølgning

Det er meget positivt, at der for personer omfattet af § 12, stk. 1.1 kan blive fastsat et individuelt opfølgningsforløb. Erfaringer herfra bør indgå i en generel overvejelse om mere individuelle opfølgningsforløb, sammenholdt med erfaringer og data fra frikommuneforsøgene om ’det individuelle kontaktforløb’.

§ 13 d – arbejdspladsbaseret indsats for kategori 2 sygemeldte

Virksomhedsrettet indsats har den største beskæftigelseseffekt, og derfor er det positivt, at jobcentrene fokuserer på det. Det er også godt, at der i indsatsen skal tages højde for ’forudsætninger, behov og helbredstilstand’, så indsatsen kan tilrettelægges individuelt. DS bakker også op om, at kapitel 10 i lov om en aktiv beskæftigelsesindsats om vejledning om opkvalificering som udgangspunkt er sekundære tilbud til sygemeldte, idet disse tilbud kan have en begrænset effekt for dem. I visse tilfælde kan de ligefrem have en negativ effekt på den sygemeldtes mulighed for at vende tilbage til eller blive fastholdt på arbejdsmarkedet.

§ 13 e – tværfaglig indsats for kategori 3 sygemeldte

DS finder det også positivt, at personer med risiko for langvarig sygemelding og usikkerhed om den fremadrettede arbejdsevne tidligt skal have en tværfaglig ind-sats. Lovforslaget rummer dog nogle uklarheder i denne forbindelse.

At indsatsen overfor kategori 3 sygemeldte skal iværksættes senest fire uger efter visitation betyder, at sagen skal forelægges rehabiliteringsteamet relativt kort efter, at visitationen er foretaget. Det vil blive meget tidspresset. Med en frist på fire uger vil rehabiliteringsplanens forberedende del i realiteten skulle laves ved den samtale, hvor borgeren visiteres til kategori 3. For borgeren vil det også virke overvældende at skulle udfylde skemaet i forbindelse med den første samtale med en sagsbehandler. Desuden er der borgere, der ikke magter at lave skemaet i forbindelse med en enkelt samtale, hvorfor det er nødvendigt at afholde flere samtaler, hvor skemaet udfyldes. Det vil skærpe tidspresset. DS foreslår derfor, at indsatsen rykkes frem til et tidspunkt på seks til otte uger efter visitationen.

DS finder det uklart, hvilken konsekvens det har, hvis rehabiliteringsteamet ikke finder, at der er behov for en tværfaglig indsats. Er borgeren så ikke længere i kategori 3? Kan der både være kategori 3-borgere, som får tværfaglige tilbud, og andre, som ikke gør?

Endelig bør det afklares, hvordan man kan afvikle møde med rehabiliteringsteamet i de – sandsynligvis relativt mange – tilfælde, hvor borgeren er alvorligt syg, og sygdommen hindrer personlig samtale.

Kapitel 8 – revurderingstidspunkt

DS finder er positivt, at sygemeldte, der ikke er berettigede til en forlængelse af deres sygedagpenge, men som fortsat er uarbejdsdygtige, er sikret et indkomstgrundlag i form af ressourceforløbsydelse. I lovforslaget mangler dog at præcisere, om disse mennesker overgår direkte til ressourceforløbsydelse, eller om der indbygges vurderingskriterier i forhold til berettigelsen. Det bør i lovteksten og de tilknyttede vejledninger gøres tydeligt, at der er tale om en direkte overgang, så der ikke hersker tvivl om målgruppens retsstilling i forhold til fremadrettet indkomst.

Ophævelse af § 26

DS undrer sig over, at den nuværende sygedagpengelovs § 26 helt ophæves med lovforslaget. Hvad er baggrunden for det? Det fremgår ikke af lovbemærkningerne.

Det er ligeledes uklart, hvordan ret til en ny sygedagpengeperiode kan genoptjenes efter fjernelse af genoptjeningsretten. Hvordan genoptjener borgeren ret til sygedagpenge efter, at retten er bortfaldet efter de 22 uger eller efter eventuel forlængelse? DS mener, at genoptræningsretten bør fremgå tydeligt at lovteksten.

§ 27 – forlængelsesmuligheder

I forhold til den første forlængelsesbestemmelse ønsker DS at gøre opmærksom, at Ankestyrelsens opstramning i 2010 af praksis for tilkendelse af revalidering er uhensigtsmæssig. Opstramningen har resulteret i, at det stort set er umuligt at få bevilget revalidering, selvom det er dokumenteret, at det har en god effekt. For at blive omfattet af målgruppen for revalidering skal borgerens tilstand være stationær, hvilket man sjældent vil være i stand til at vurdere efter 22 uger. DS efterlyser derfor bedre muligheder for at få revalidering, end det er tilfældet i gældende lovgivning.

Den foreslåede ændring af § 27 stk. 1.4 indebærer, at der ikke længere er en eksakt tidsfrist, men kun en hensigtserklæring om ’hurtigst muligt’ at få sagen behandlet i rehabiliteringsteamet. DS mener, at det er behov for at få indskrevet en specifik tidsfrist for, hvornår en sag skal behandles i rehabiliteringsteamet, da der ellers vil være tale om en ’gummiparagraf’ for kommunerne.

Reglen vedrørende ubegrænsede sygedagpenge til borgere med livstruende sygdom (§ 27 stk. 1.5), reglen vedrørende fortsat sygedagpenge i forbindelse med påbegyndt arbejdsskadesag (§ 27 stk. 1.6) og reglen om påbegyndt ansøgning om førtidspension (jf. Pensionslovens § 17 stk. 2) mener DS bør ændres, så forlængelsen sker automatisk, når en af de tre begrundelser er konstaterede. En sådan ændring vil medføre, at hvis en borger fx allerede tidligt i et sygdomsforløb får konstateret en livstruende sygdom, så vil vedkommende ikke skulle revurderes efter 5 måneder, forlængelsen vil indtræde automatisk. Det samme skulle så gøre sig gældende for de to andre paragraffer. Hvis situationen ændrer sig, så begrundelsen ikke længere er gældende, så skal der foretages en revurdering af sagen.

§ 32 – beregning ud fra e-indkomst

Allerede i dag er der udfordringer forbundet med jobcentrenes beregning af ydelser ud fra oplysninger fra e-indkomstregistre, idet e-indkomst oftest først opdateres nogle dage ind i den efterfølgende måned. Det betyder, at jobcentrets ydelsesafdelinger enten ikke kan anvende oplysninger fra e-indkomst, hvis udbetalingerne skal foreligge den 1. i måneden, eller at jobcentret skal lave to beregninger – en midlertidig inden den 1. og et tjek ud fra e-indkomst senere på måneden. Det vil være spild af medarbejdernes ressourcer.

II b. Beskæftigelsesindsatsloven:

Ny visitationsmodel

DS ser gode takter i forslaget om en ny visitationsmodel med udgangspunkt i den sygemeldtes behov for støtte til at vende tilbage til arbejdsmarkedet. Forudsætningen er dog, at man får mulighed for at anlægge et egentligt helhedssyn, hvor både sundhedssystemet og arbejdsmarkedet inddrages.

DS undrer sig over, hvorfor løntilskud generelt er prioriteret ift. kategori 2, idet undersøgelser viser, at der er højere beskæftigelseseffekter forbundet med private løntilskud end med offentlige løntilskud.

I forhold til borgerens mulighed for selv at booke og ombooke aftaler og eventuelt også skifte sagsbehandler er DS principielt positiv, selvom vi også godt kan se, at det muligvis vil kunne medføre udfordringer i sin praktiske gennemførelse. Fx hvis der er aftalt møder med flere deltagere, som borgeren kan afmelde. Det kan i praksis gøre det svært at arrangere møder.

§ 68 d – jobafklaringsforløb

DS finder det positivt, at der indføres jobafklaringsforløb for sygemeldte, hvis sygedagpenge ophører, og at forløbene skal være individuelt tilpassede, tværfaglige og helhedsorienterede. Der er god erfaring for, at denne tilgang hjælper de sygemeldte bedst muligt med at komme gennem sygdom, genoptræning mv. og tilbage i beskæftigelse eller i gang med en uddannelse. DS finder, at den foreslåede model i mange henseender er tilfredsstillende for ledige på sygedagpenge. Er der imidlertid tale om borgere i arbejde, finder DS, at der er et behov for i langt højere grad at indtænke arbejdsgiverne i jobafklaringsforløbet.

Det er dog helt afgørende, at kommunerne afsætter de nødvendige ressourcer til at bevilge borgerne en kvalificeret og dækkende indsats i disse forløb. DS vil derfor indtrængende henstille til, at kommunerne får mulighed for at afsætte de nødvendige ressourcer til den socialfaglige indsats, idet der med jobafklaringsforløbene er tale om en yderst fornuftig investering i borgernes mulighed for at komme godt gennem deres sygdom og tilbage i arbejde eller uddannelse.

§ 68 g – koordinerende sagsbehandler

Udpegning af en gennemgående og koordinerende sagsbehandler for personer, der tilbydes et jobafklaringsforløb, er en helt central brik i en reformeret sygedagpengeindsats. For at den koordinerende sagsbehandler i praksis kan fungere efter hensigterne skal der sikres relevant uddannelse til af koordinatorerne, og der skal især afsættes den fornødne tid til koordinationen i kommunerne. Erfaringerne fra førtidspensions- og fleksjobreformen understreger, at der er behov for en tydelig vejledning om den koordinerende sagsbehandlers opgaver og om rammerne for arbejdet.

Ordningen skal tilrettelægges, så det reelt bliver muligt at gennemføre koordineringen. Et stort problem ved realiseringen af en sammenhængende indsats, er at sagsbehandleren ikke har mulighed for at forpligte alle de involverede forvaltninger. De beslutter selvstændigt, om de vil bevilge de indsatser, som det rehabiliterende team peger på, og som den koordinerende sagsbehandler derefter skal føre ud i livet. Det medfører, at den koordinerende sagsbehandler kan have meget svært ved at sikre en ordentlig koordinering og at sammenhængen kan falde fra hinanden.

§ 70 a – ’second opinion’ og ret til at sige nej til lægebehandling

DS mener, at det er positivt, at der igangsættes forsøg, som giver den sygemeldte ret til en ’second opinion’, hvis vedkommende afviser at lade sig indlægge på sygehus, uden at den pågældende borger mister sin forsørgelse eller tildeling af fleksjob/førtidspension. Det kan være med til at sikre, at borgeren oplever, at vurderingen af sygdom og arbejdsevnen er ’objektiv’.

Vi har også forståelse for forslaget om ret til at sige nej til lægebehandling, fordi det vil sikre borgeren i situationer, hvor vedkommende udsættes for et urimeligt pres fra kommunen i forhold til konkrete behandlinger. Forslaget kan dog give problemer for borgere, der har meget lille sygdomserkendelse. Hvis man skal løse deres problem, så vil der med denne lovændring være behov for et endnu mere grundigt og kvalificeret motivationsarbejde og arbejde med at øge deres sygdomsforståelse. Det skal der i så fald sættes tid og ressourcer af til.

§ 73, stk. 3 – fortsættelse af afklaringsforløb

DS bakker op om, at en person, der har indgået i et afklaringsforløb efter kapitel 12 b kan fortsætte denne indsats ved overgang til ledighedsydelse, hvis personen fortsat er uarbejdsdygtig på grund af sygdom. Bestemmelsen indebærer, at alle indsatser ikke behøver at være afsluttet og evalueret før, der kan ske en henvisning til et andet forsørgelsesgrundlag, så længe det overordnede billede viser, at der fremadrettet kun er mulighed for tilknytning til arbejdsmarkedet på fleksjobvilkår.

II c. Lov om aktiv socialpolitik:

§ 69 p – afbrydelse af ressourceforløbsydelse

DS mener, et det bør præciseres, hvad der forstås ved, at borgeren ’gentagne gange’ og ’uden rimelig grund’ afviser eller udebliver fra tilbud, så kommunen kan træffe afgørelse om, at ressourceforløbsydelsen ophører. Ellers vil bestemmelsen blive tolket alt for forskelligt i de forskellige kommuner.

§ 69 t – nedsat refusion til arbejdsgiverne

DS frygter, at den nedsatte refusion ved overgang til jobafklaringsforløb vil medføre flere og tidligere afskedigelser som følge af, at arbejdsgiverne er pressede økonomisk. DS henstiller derfor, at denne del af lovforslaget genovervejes.

II d.  Høringsfristen:

DS vil afslutningsvis kritisere den relative korte høringsfrist, der gør det vanskeligt at nå at analyse det meget omfattende høringsmateriale.
Med venlig hilsen

Majbrit Berlau
Formand
Dansk Socialrådgiverforening