Høringssvar: Lovforslag om tildeling af ydelser til voksne med funktionsnedsættelser eller sociale problemer ud fra en målgruppetilgang mv. (’voksenreformen’)

DS mener, at det er vigtigt, at den reform, der ligger i lovforslaget, ikke hastes igennem. Vi har dårlige erfaringer fra beskæftigelsesreformerne, der ikke var gennemarbejdede ved ikrafttrædelsen, og som kom meget vanskeligt fra start.

Til

Ministeriet for børn, ligestilling, integration og sociale forhold
Holmens Kanal 22
1060 København K
Att. Tina Hansen

Dansk Socialrådgiverforening (DS) takker for tilsendelsen af lovforslaget om tildeling af ydelser til voksne med funktionsnedsættelser eller sociale problemer ud fra en målgruppetilgang, krav om udredning og handleplan i komplekse sager, samling af visse ydelser i en tilbudsvifte mv. Det lovforslag, vi ser som en ’voksenreform’.

Undgå hastværk

DS mener, at det er vigtigt, at den reform, der ligger i lovforslaget, ikke hastes igennem. Vi har dårlige erfaringer fra beskæftigelsesreformerne, der ikke var gennemarbejdede ved ikrafttrædelsen, og som kom meget vanskeligt fra start. Det gav forvirring, dårlige resultater, utilfredse borgere og et stort pres på medarbejderne. Netop visitationen i de nye målgrupper (uddannelses- og aktivitetsparat) blev meget vilkårlig.

Det foreliggende lovforslag bør gennemarbejdes, så detaljerne er på plads, og det er ikke tilfældet endnu. Derfor anbefaler DS, at man venter med at fremsætte det, til alle spørgsmål er afklaret. Selvom det skulle betyde, at vedtagelse og ikrafttræden udskydes. Det vil også gøre det muligt at få vejledningsmaterialet og IT-understøttelsen på plads. En udsættelse kan ydermere give tid til at samtænke reformen med de gennemførte reformer på beskæftigelsesområdet og med psykiatriplanen.

Lovforslaget bør samordnes med beskæftigelsesreformerne

Lovforslaget bør være anledning til at samordne Servicelovens bestemmelser om voksne med de vedtagne beskæftigelsesreformer, som i høj grad er rettet mod de samme mennesker. Indsatsen over for disse borgere bør bygge på en rehabiliterende tilgang med tværsektoriel og tværfaglig koordinering, når borgerne har flere, sammensatte problemer. Udgangspunktet må være borgerens livssituation, ikke sektorgrænser i de kommunale og regionale forvaltninger. Reformen bør tage skridt i retning af én sammenhængende plan til borgeren, så de ikke skal have 5, 7 eller flere planer fra forskellige forvaltninger. Den bør indtænke nogle af de vigtige nyskabelser fra beskæftigelsesreformerne: koordinerende sagsbehandler, rehabiliteringsteams og ressourceforløb. Dette fokus er helt fraværende i lovforslaget, der ser isoleret på serviceloven og på socialforvaltningen og ældre/omsorg/sundhedsforvaltningen.

Også regeringens psykiatriplan bør indtænkes i voksenreformen. Psykiatriplanen lægger i høj grad op til et tværgående samarbejde for de borgere, som også får hjælp efter serviceloven. Alligevel savner vi, at lovforslaget tager skridt til at fremme et tværsektorielt samarbejde med psykiatrien.

En begrundelse for ikke at tage skridt til tværsektoriel samordning er, at man ikke kan videregive oplysninger om en borger fra en forvaltning til en anden. Det er umiddelbart korrekt, men problemet forsvinder, når borgeren giver samtykke til videregivelsen. Det er en erfaring fra det sociale arbejde, at det ikke er svært at få et sådant samtykke, hvis man taler det igennem med borgerne, og de forstår, hvad der videregives til hvem og hvorfor. Man kunne derfor åbne for mere tværgående samordning ved i loven eller vejledninger at fremhæve muligheden for at indhente samtykke fra borgeren til videregivelse.

Voksenreformen bør endelig rydde op i reglerne om mentorer. Mentorer efter § 78 i Lov om Aktiv Beskæftigelsespolitik er indført uden samordning med de eksiste-rende kontaktpersoner efter Servicelovens § 85, så borgerne kan få to personlige støttepersoner (og dertil måske en mentor på et uddannelsessted etc.). Det bør samordnes, så der kun er én person, der skal vejlede og støtte borgeren i hverdagen, men det indgår ikke i lovforslaget. Det er beklageligt, for socialrådgiverne ser i praksis, at nogle borgere fravælger at få en relevant mentor, fordi de ikke ønsker flere mennesker ind i deres hverdagsliv.

Formålsparagraffen

Udformningen af formålsparagraffen (§79) er mangelfuld, fordi den primært slår fast, at formålet er ”at styrke den enkeltes egne muligheder og eget ansvar for at udvikle sig og udnytte egne ressourcer”. Det er en ’klar dig selv-målsætning’, som ikke nævner kompensationsprincippet eller princippet om ligebehandling, målsætningen om normalisering eller princippet om, at hjælpen skal være individuelt tilpasset. Det er målsætninger og principper, der har en central rolle i dansk handicappolitik, og de bør afspejles i den nye formålsparagraf.

Derudover er der borgere med kronisk progredierende sygdomme, for hvem et udviklingsfokus ikke er realistisk eller muligt og det kan være svært at se, hvorledes disse borgere skal rummes i formålsparagraffen.

Forebyggelse

DS har med glæde konstateret, at en af lovforslagets intentioner er at styrke forebyggelsen, bl.a. ved at skabe en særlig vifte af tilbud til målgruppe 1. Det er en intention vi kun kan støtte, da det vil kunne hjælpe borgere med begyndende problemer. Vi er dog i tvivl om i hvilket omfang, det faktisk kommer til at ske, fordi et centralt udgangspunkt for reformen er, at kommunerne skal have styr på deres udgifter til voksenområdet. Og tendensen har i de senere år snarere været, at kommunerne strammer til på deres tilbud, end at de udvider dem.

Generelt får kommunerne frie hænder til at tilrettelægge denne del af arbejdet. DS mener, at det bør ske med et tværgående udgangspunkt, hvis det skal modsvare borgernes livssituation. Den kan rumme både helbredsproblemer, sociale problemer, funktionsnedsættelser, misbrug etc., så forebyggelsen kan kun lykkes, hvis der i kommunen er et godt tværsektorielt samarbejde, og det bør fremgå af lovforslaget og den efterfølgende vejledning til kommunerne.

Placering i målgrupper

Indplacering af borgerne i tre målgrupper er centralt i lovforslaget, men alligevel virker det uklart, hvad formålet er. Er det en ’pædagogisk øvelse’ eller et forpligtende visitationsredskab, der afgør ydelserne til borgeren? Skal det ændre retstilstanden for borgerne, eller skal det bare lette sagsbehandlingen for kommunerne? Det fremgår ikke tydeligt, og dermed kan man blive i tvivl om formålet med målgruppeopdelingen. DS fastholder, at den ydelse, borgerne kan få, skal modsvare deres individuelle behov og ikke afgøres af en målgruppeinddeling.

Målgruppebeskrivelsen, som visitationen skal foregå efter, er også meget kortfattet, og der mangler de ’støtteeksempler’, som ministeriet har stillet i udsigt. Dermed kan indplaceringen blive usikker med alle de retssikkerhedsproblemer, der er i det. I værste fald kan det blive, som man så umiddelbart efter kontanthjælpsreformen ved visitationen til uddannelses- eller aktivitetsparat. Det var meget vilkårligt, hvordan kommunerne visiterede, og man så uacceptable forskelle i deres linje. Noget tilsvarende kan man frygte efter dette lovforslag. Konkret kan man spørge, fx hvor psykisk syg man skal være for at komme i målgruppe 3? Eller hvor borgere med lettere og varige funktionsnedsættelser hører til – fx med lettere hjerneskade, ADHD, psykiske vanskeligheder eller udviklingshæmning? Dette understreger for os, hvor vigtigt det er, at denne reform ikke hastes igennem og at de lovede støtteeksempler kommer i høring, da de vil være afgørende for den praktiske udførelse af målgruppetilgangen.

Ydermere kan man frygte, at målgruppeinddelingen kan føre til en forsimplet forståelse af mennesker med komplekse livssituationer. At opdele alle handicappede og psykisk syge eller personer, som i en periode har behov for hjælp, i 3 grupper er et forsimplet syn på hele gruppen, som har vidt forskellige problematikker og hjælpebehov. De kan ende som ’kategori 1, 2 eller 3’, hvilket ikke modsvarer virkeligheden, og det vil ikke styrke kvaliteten i den indsats, der ydes dem.

Lovforslaget klargør heller ikke, hvordan visitationen skal foregå. Hvis man inddeler i målgrupper, der får en direkte betydning for tildelingen af ydelser, så bør det først ske efter en udredning eller i det mindste en kvalificeret screening. Lovforslaget overlader til kommunerne, hvordan de vil gøre det. DS mener, at der bør være en indledende udredning, og den bør være tværgående, fordi borgerne ofte har sammensatte problemer, men det er ikke indeholdt i lovforslaget.

Beskrivelsen af målgrupperne indikerer ikke, at det er et dynamisk system med et udviklingsfokus, som befordrer, at borgerne kan flytte sig i deres liv og fra en målgruppe til en anden. Det er usikkert, om det er fleksibelt i forhold til, at menneskers behov kan forandres og nogle gange gør det hurtigt, som man kan se ved progredierende eller psykiske sygdomme. Placeres fx en borger med depression, hvis funktionsniveau svinger meget i takt med sygdommens udvikling, i en målgruppe, så vedkommende kan få den nødvendige behandling? Vi frygter, at indplaceringen i målgrupper kan blive for stationær, hvilket ikke vil være dækkende for borgernes situation.

Vi er i tvivl, om tilbuddene i de enkelte målgrupper svarer til det, borgerne kan få i dag. Vi frygter, at nogle personer med psykiske lidelser fx visiteres til målgruppe 1 eller 2 og dermed ikke kan få de samværs- og aktivitetstilbud, som i dag giver de-res hverdag struktur og indhold. Den samme bekymring kan man have ift. personer, der har et ’weekendmisbrug’, der udvikler sig uheldigt, men i øvrigt ikke har andre problemer. Placeres de i målgruppe 3 med mulighed for stofmisbrugsbehandling? Lovforslaget efterlader dermed usikkerhed om, hvordan målgruppeinddelingen hænger sammen med lovforslaget om tilbud om anonym stofmisbrugsbehandling. Vi kan endelig pege på, at der er en gruppe borgere, som i dag velbegrundet får mindre boligindretninger, som man må forvente visiteret til målgruppe 1 eller 2, hvor de ikke vil kunne få det, fordi det ligger i gruppe 3.

Klageadgang

Det er retssikkerhedsmæssigt kritisabelt, at man ikke kan klage over sin målgruppeplacering, hvis den de facto får betydning for ens ydelser. Så vil den afgørende beslutning i sagen ikke kunne påklages. Ydermere kan det give flere klager senere, fordi borgerne så i større omfang vil klage over konkrete tilbud, som de ønsker, men som de ikke kan få i den målgruppe, de er visiteret til.

Det er et problem, at man ikke kan klage over tilbud i målgruppe 1, hvor kommunen alene beslutter, hvad man kan få.

I lovforslaget er det lidt svært at gennemskue klagemulighederne i gruppe 2 og 3. DS mener, at der skal være adgang til at klage over såvel det, man visiteres til, som det man beder om, men ikke bevilges. Lovforslaget efterlader tvivl, om man kan klage over tilbud, som man ønsker, men som man ikke tilbydes på grund af ens målgruppeplacering (i 1 eller 2). DS mener, at det skal fremgå tydeligt af lo-vens tekst, at det er muligt at få en afgørelse om et sådant tilbud, som så kan på-klages. Ellers kan målgruppeindplaceringen blive afgørende for ens faktiske tilbud.

Endelig mener DS, at man med indførelsen af tilbudsviften i § 104, hvor de enkelte tilbud til dels beskrives substituerbare, må ændre Ankestyrelsens kompetence, så den i højere grad kan tage stilling til det kommunale skøn og dermed til rimeligheden af konkrete substitueringer.

Udredning og handleplan

Det er et vigtigt fremskridt, at der kommer specifikke paragraffer om udredning og handleplan for borgere, der visiteres til tilbud efter kapitel 17, og at det indføres som tilbud til hjemløse og kvinder på krisecentre. Dermed kan man få en systematisk udredning af de pågældende borgeres situation, og der kan lægges en gennemarbejdet plan for indsatsen. I paragraf 103 om handleplan nævnes det, at kommunen i det omfang, det findes relevant skal inddrage formålet og målet med indsatsen. DS mener, at netop de forhold bør være centrale for en handleplan, og at de derfor skal nævnes.

Både udredning og handleplan bør udarbejdes i tæt dialog med den borger, det drejer sig om, hvilket også fremgår af §§ 102 og 103. Det er dog ikke nævnt i § 122 b, hvilket vi mener, at det skal. Borgernes egne ønsker for deres liv skal generelt inddrages i arbejdet med både udredning og planen, og de bør indskrives i udredning og handleplan. Det er uklart, om borgeren kan klage over manglende inddragelse i udredning og handleplan eller over resultaterne i den situation. Det bør tydeliggøres.

DS hilser velkommen, at der ikke er forringelser for kvindekrisecentre og hjemløse-institutioner, som der var lagt op til efter kommuneforliget i 2013. Vi kan konstatere, at Finanslovsforliget for 2015 i stedet gav forbedringer på disse områder. For-slaget om, at hjemløse og kvinder på krisecentre skal tilbydes en handleplan, er et yderligere fremskridt. Netop for hjemløse og kvinder på krisecentre er det af stor betydning, at kommunerne fastholdes på udredning og handleplan. Det er ofte et problem, fordi den ene kommune skyder ansvaret over på den anden, når borgeren flytter til et krisecenter eller botilbud i en anden kommune. Bostederne for hjemløse nævner, at især hjemløse med alvorlige problemer, som netop flytter ofte, kan ende helt uden udredning og handleplan, fordi kommunerne bliver uenige om ansvaret for dem. En sådan ansvarsforflygtigelse må stoppes med reformen.

Der er ikke i lovforslaget sat tidsgrænser for udarbejdelse af en udredning. Det er anderledes end ved en § 50-undersøgelse til børn og unge, der skal afsluttes senest 4 måneder efter, at kommunen bliver opmærksom på barnets problem. DS mener, at der bør indføres tilsvarende regler om udredningen efter § 102.

Reglerne bør udformes, så alt ikke sættes i stå, mens man udreder sagen og laver handleplan. I mange tilfælde skal man selvfølgelig handle undervejs. Fx ved at optage kvinder på krisecentre eller hjemløse i botilbud, eller ved at iværksætte misbrugsbehandling, der jo skal startes inden 14 dage.

Samtidig med indførelsen af en udredningsparagraf bør der ske en tilpasning af VUM (DHUV). Metoden bruges i mange sager, men i forskellige udgaver, og nogle kommuner har tradition for en meget omfattende udredning i mange sager, når de anvender VUM. VUM vurderes i praksis at være ret ufleksibel ift. psykisk syge borgere, hvor en funktionsevnevurdering ofte er en mere enkelt og relevant udredningsmetode. En tilpasning bør derfor gøre det tydeligere, hvornår VUM kan an-vendes, og hvordan man kan begrænse den på en fagligt holdbar måde. Denne tilpasning bør foretages sideløbende med behandlingen af lovforslaget, så de nye bestemmelser om udredningspligt kan starte på et afklaret grundlag.

Tilbudsviften i § 104

Tilbudsviften i § 104 stk. 2 kan understøtte, at kommunen arbejder ud fra en helhedsvurdering af borgerens behov. Når viften bruges rigtigt, så kan den åbne for en fleksibel anvendelse af de forskellige ydelser, afpasset efter udviklingen i borgerens situation. Samtidig kan tilbudsviften hjælpe borgeren til at få et overblik over, hvilke muligheder der findes, muligheder som borgeren kan orientere sig efter og vælge at søge. DS ser således tilbudsviften som en god mulighed for at fremme helhedsvurdering og som en tydeliggørelse for borgeren, der med viften bør få et mere afklaret grundlag for sine vurderinger af hjælpemuligheder og valg.

Det skaber uklarhed, at der alene defineres en overordnet målgruppebeskrivelse for alle ydelser og tilbud i tilbudsviften, nemlig ”borgere med betydelig og/eller varig fysisk eller psykisk funktionsnedsættelse eller særlige sociale problemer”. Derfor må der som støtte til kommunernes fastsættelse af serviceniveau og som hjælp til sagsbehandlingen som i dag være en målgruppebeskrivelse for hver enkelt ydelse. Der kan være overlap imellem målgrupper og ydelser/tilbud, men det er der også i dag, og det vil ikke være et problem i en samlet tilbudsvifte.

Sætningen i stk. 1 om, at kommunen kan afgøre, om tilbud i viften helt eller delvis skal substituere hinanden skaber utryghed og uklarhed for både borgere og sags-behandlere, og det understreges af, at det er et centralt element i lovforslaget. DS mener, at valget af ydelse til borgerne skal bestemmes af deres behov, som de fremgår af udredningen, og vi har svært ved at se, hvordan mange af tilbuddene kan erstatte hinanden. Derfor foreslår DS, at sætningen ”Kommunalbestyrelsen kan herved afgøre, at en eller flere af disse ydelser eller tilbud helt eller delvist skal substituere hinanden” slettes. Ellers kan vi frygte, at kommunerne i situationer med en presset økonomi vil substituere fagligt ubegrundet mellem tilbud i viften.

I bemærkningerne fremgår det, at ”den foreslåede mulighed for substitution skal medvirke til at sikre, at indsatsen til den enkelte borger sammensættes, så den bedst muligt imødekommer borgerens behov og gøres så effektfuld som muligt.” Hvis sætningen om substitution fastholdes, så kan den formulering tydeliggøre, hvordan man skal forstå substituering ud fra borgerens behov. Derfor bør den formulering indpasses i selve lovens tekst og ikke i bemærkningerne.

DS er enig i, at botilbud til hjemløse, ophold på kvindekrisecentre og ordninger med borgerstyret assistance ikke skal indgå i tilbudsviften. Dermed vil de ikke kunne substitueres med andre ydelser i tilbudsviften.

Ifølge bemærkningerne s. 77, vil Ankestyrelsen i en klagesagsbehandling ikke være begrænset i sin prøvelse, men vil skulle inddrage hele viften af tilbud ved vurderingen af borgerens behov, men Ankestyrelsen kan ikke ændre et af kommunen lovligt udøvet skøn. Det må der skabes mulighed for, så borgerne kan få et tydeligt retsgrundlag ift. viftens ydelser og målgrupper, som kan danne ramme om kommunens vurdering og skøn.

Forenkling

DS hilser velkomment, at lovforslaget åbner for at anvende tro og love-erklæringer ved bevilling af hjælpemidler og forbrugsgoder. Det kan blive en administrativ lettelse, og det kan forbedre dialogen med borgerne, fordi det viser tillid og vilje til at samarbejde med borgere, der ofte i lang tid skal have ydelser fra kommunen. Der bliver mindre klientgørende kontrol.  DS mener, at muligheden for at bruge tro og love-erklæringer bør udvides yderligere, herunder til ydelser efter kapitel 17 til personer i målgruppe 3.

Den forenkling og administrative besparelse, der vil være resultatet af at bruge tro og love-erklæringer, vil i mange kommuner vise sig i en anden forvaltning end socialforvaltningen, evt. i en ældre- eller sundhedsforvaltning. Det kan blive et problem, fordi besparelsen skulle bruges til en forstærket indsats til målgruppe 3, som må forventes at skulle ske fra socialforvaltningen. Det understreger igen, at reformen kræver, at kommunerne nedbryder siloerne, hvis den skal fungere i praksis.

Vil voksenreformen føre til nedskæringer?

Lovforslaget kan både medføre en fagligt holdbar omprioritering for at styrke ind-satsen til borgere i målgruppe 3, og den kan udløse alvorlige serviceforringelser og besparelser. DS beklager, at lovforslaget ikke sikrer, at de midler, der frigives ved forenkling og forebyggelse, anvendes til at styrke indsatsen til borgerne i gruppe 3. Det nævnes som et mål, men der er ikke noget konkret, der sikrer det. Tværtimod fremgår det, at reformen skal understøtte kommunernes mulighed for at prioritere, og dens afsæt i forhandlingerne om kommunernes økonomi viser, at et af de faktiske mål er besparelser. DS mener, at lovforslaget skal udformes, så kommunerne i praksis bindes til at anvende de midler, der kan frigøres ved reformen, til den lovede opprioritering af indsatsen til borgere med et stort behov for støtte.

Udvidelse af målgruppen for transportgodtgørelse

Lovforslaget udvider målgruppen, der kan modtage støtte til befordring, så personer med sociale problemer og med risiko for at udvikle funktionsnedsættelser eller sociale problemer kan komme i betragtning. Men det er desværre en ’kan-bestemmelse’, som kommunerne kan vælge at ignorere. Der er ofte grund til at give transportgodtgørelse, især fordi der i store kommuner kan være langt at transportere sig, og det kan være kostbart, når man skal deltage i sociale eller sundhedsmæssige tilbud. Derfor bør man ofte supplere visitation til sådanne tilbud med tilskud til transport, og lovforslaget bør udformes, så det sikres.

Implementeringen

Den støtte, der er planlagt til at implementere reformen i kommunerne, er meget begrænset. Der er kun afsat 7,8 millioner kroner på tre år, og de planlagte tiltag omfatter ikke direkte støtte til det socialfaglige personale, der skal arbejde med de nye regler. Der er således ikke planlagt kompetenceudvikling. DS mener, at implementeringsstøtten vil være utilstrækkelig, og at det kan give problemer, når reformen skal gennemføres. Det bliver endnu mere alvorligt, hvis lovforsalget hastes igennem uden at afklare ovennævnte problemer og uklarheder. Det vil skabe usikkerhed hos både medarbejdere og borgere. DS mener, at der bør laves en tidsplan for implementeringen, så det ligger fast, hvornår de enkelte elementer skal afvikles.

Med venlig hilsen

Majbrit Berlau
Formand, Dansk Socialrådgiverforening